促进我国民间非政府组织发展的几点思考
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作者: 陈 英
［摘要］本文从三个角度论述了在我国促进非政府组织发展的必要性，回顾、总结了非政府组织在我国发展的历史与现状，找出了其本身存在的问题，并从三个角度――市场机制、政府职能和社会环境，简要分析了产生这些问题的原因，在上述分析的基础上提出了促进我国非政府组织发展的对策。
［关键词］非政府组织；市场机制；政府职能；社会环境
［中图分类号］Ｄ29［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2007）01－0011－02
非政府组织的概念是在上世纪40年代中期提出的，但其发展的历史可以追溯到20世纪初期乃至19世纪的末期。早先的非政府组织主要从事人道主义救援和贫民救济活动，很多非政府组织起源于慈善机构。除了非政府组织这一措词之外，还有一系列措词也用以描述世界上出现的类似民间社会组织：如独立部门、第三部门、自治组织、民间志愿组织、跨国社会运动组织以及非国家部门等。现在世界上人们用非政府组织所指的社会组织是很庞杂的，当前人们对非政府组织还没有一致的、普遍认可的定义。较为普遍的观点认为非政府组织是一种非营利的社会中介组织，应具有以下基本特征：（1）实行非政府的自主管理；（2）应是非政党性质的、不谋取政治权力，而且不代表特定的利益集团；（3）非营利的，组织的活动目标是社会公益性的；（4）具有较强的志愿性质。也就是说，非政府组织的组成带有志愿性质，其成员中有相当部分的志愿人员，非政府组织中的成员不追求个体经济利益的最大化。
一、促进我国非政府组织发展的必要性
1．非政府组织能提高政府的治理效率。一方面，非政府组织的发展有力制约了国家权力的无规则扩张，为宪政与法治的实现奠定了牢固的基础。通过外部压力的作用推动了政府职能的转变，促进了政治的公开性和开放性，有力地制约了国家权力的滥用和扩张；另一方面，非政府组织具有的能力素质使其能够承担部分传统政府的职能，从而有效减轻政府负担，为政府将主要精力放在宏观调控、政策法规的制定上提供环境和条件。
2．非政府组织有利于解决市场失灵与政府失灵问题。市场是自由性、网络性的体制，具有较高的效率，但市场是利润取向的，难以保障社会公平；政府的活动具有公益性，有利于保障社会公平，但政府是等级式体制，带有强制性，政府体现的是国家自上而下的权威力量，因此有其致命缺点――缺乏效率。而非政府组织体现的是为他人、为社会服务的奉献精神和平等合作精神，这种介于两者之间的性质使其能够作为两种体制的有益补充。
3．促进社会各阶层的交流，促进社会和谐。首先，在文化、慈善等公共领域组织开展各种社会公益活动，能够增加公民交流的机会与平台，从而为公民之间增进了解、促进和谐提供基础和条件；其次，各种社会公益活动本身是为了而且也能够促进公共利益与社会公平，进而促进社会和谐；最后，认识、理解并参与非政府组织的活动，本身就代表了公民观念的不断开放与多元化，而这恰恰有利于公民宽容心态与善于妥协习惯的形成，从而为社会和谐提供基础和条件。
二、我国非政府组织的发展现状及存在的问题
我国非政府组织的发展是以市场化改革为主要推动力的，在当代中国社会转型时期发生的。改革开放后，我国非政府组织获得发展机遇并迅速步入诸多领域，成为社会发展不可或缺的重要力量。据民政部门统计，截至2004年底，全国共有非政府组织28．3万个。改革开放进程中已经自发产生了一大批具有相当规模的、积极合作的民间非政府组织，非政府组织作为平衡政府与市场之间的重要力量，其地位与作用正在日益凸显。
但是，总的来看，由于经济、政治、社会等多方面的原因，我国的非政府组织的发展水平仍然较低，不但与发达国家相比存在较大的差距，而且也跟不上我国经济社会发展的形势，主要表现在：
1．内部管理混乱，组织活动能力不强。我国很多非政府组织虽然有名义上的治理结构，但相当一部分形同虚设，组织的重大决策基本上是由少数领导人决定，甚至由政府主管部门的领导决定，极少数非政府组织由于各种原因，更是由个别领导人独断专行。由于缺乏责任机制，有些民间组织财务管理、人事管理等方面没有规章制度，有的社团法定代表人和办公地址任意变动，擅自变更章程内容，越章甚至违法开展活动。
2．部分非政府组织追求宗教性和政治性，存在负面社会影响。非政府组织本应该是非宗教性和非政治性的，但我们不难发现我国不少非政府组织由于受历史原因、国际环境和自身定位不准的影响，存在追求宗教性和政治性的现象，对社会常常产生一定的负向功能或功能异化，既影响了社会发展和稳定，又影响了自身的发展，如1989年激进的学生社团组织、“法轮功”组织等。
3．官民不分，缺乏独立性。我国的很多非政府组织都是从政府部门脱胎而来，与政府有着“血缘关系”，如由政府建立起来的行业协会，呈现出明显的“官民二重性”特征，独立性、自治化的水平很低：政府给编制，财政给拨款，人事部门负责任免，登记程序上有关部门给予照顾，内部运作方面相当行政化、机关化，这种“官民二重性”将行政权力的弊端带入非政府组织中来，使其难以发挥应有的作用。
三、我国非政府组织发展存在问题的原因
1．市场机制不完善。作为经济腾飞推动力的市场机制，总的来说催生了我国的非政府组织，但当前这一机制不完善同样会对非政府组织积极作用的发挥产生制约影响。我国市场化改革自上个世纪90年代快速推进的同时，市场制度成熟度并没有同步提高。根据有关学者专家的测算，我国总体市场化程度大致在５5％－60％之间，还处在完成转轨进入相对成熟市场经济的初级阶段。正由于我国目前的市场经济体制还处于半生不熟的状态，计划的经济体制仍然具有强大的惯性，而非政府组织积极作用的发挥在很大程度上依赖于成熟的市场经济体制提供的环境和平台，这就难免使得当前我国非政府组织积极作用的发挥受到很大的制约。
2．政府职能转变受阻。当前我国政府职能过多导致机构过多，机构过多导致人员过多。政府职能多，大事小事一起抓，大幅增加行政成本不说，应有的、基本的政府公共职能反而难以抓好。当前我国政府在很多方面还是实施垄断性直接生产模式，垄断性国有企业比重过大，官僚制、管制型政府的色彩比较浓厚，政府在我国经济社会整体发展进程中扮演了过于强势（与低效率并存）的角色，而这必然会压制包括非政府组织在内的政府体制外其他组织的发展，因此政府职能未能顺利转变也大大制约了非政府组织积极作用的发挥。
3．社会环境不佳。与市场经济体制不完善相适应，当前我国自然的、计划的思想意识还没有得到根本的转变，市场经济的文化基础还比较薄弱，社会环境改善的重要方面――非正式制度构建未取得大的进展，如平均主义、利益主义容易走向极端，家族主义、地方保护主义根深蒂固，对商业牟利行为的反感，传统的重农抑商思想，科举制度积淀下来的知识分子对政治的偏好等，都是与非政府组织发展对社会环境的要求格格不入的，这种社会环境转换的迟滞与不适应也极大的制约了非政府组织积极作用的发挥。
四、推进我国非政府组织发展的对策
1．完善社会主义市场经济制度。包括完善多种所有制经济共同发展的基本经济制度，致力于推动市场机制在资源配置中发挥更大作用；建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制；形成促进区域经济协调发展的机制；建设统一开放、平等竞争的有序的现代市场体系；完善强有力的、间接型的宏观调控体系，健全行政管理体制和经济法律制度；健全就业、收入分配和社会保障制度；完善促进经济社会可持续发展的机制；促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展。
2．建设现代有效政府。主要内容应是重新界定和切实调整政府的作用范围，要重构政府与市场、政府与社会的关系，按照现代有效政府的要求对政府发挥作用的领域有收有放，切实重构政府职能。在此过程中，应遵循以下原则：一是立法权与执法权分离的原则，为避免出现立法部门化倾向，应缩小部门的法规制定权，由全国人大集中行使立法职能，政府部门集中力量搞好行政执法，并做到依法行政；二是决策权和执行权分离的原则，重大决策一般由各级人大、党委和政府主要成员参与决策，具体事项的管理和执行由政府各部门负责。
3．不断改善社会环境。主要是积极推进自然的、计划的经济思想意识的转变，为非政府组织的发展培育市场型文化基础，要做好两方面的工作：一是正式制度的建设工作，主要是指各种法律法规，要通过建立健全法律法规为社会环境的改善提供制度保障；二是要致力于建设有利于非政府组织健康发展的非正式制度，实现价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等方面大的转变。总之，我们要通过各种手段全方位地开展工作，形成合力，致力于为非政府组织的发展创造良好社会环境。
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责任编辑 杜福洲
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