国内典型地区建设用地二级市场政策与实践横向比较研究

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　　摘要：为了更好地完善建设用地的二级市场交易行为，文章选取佛山市南海区、东莞市、宁波市、湖州市德清县和上海市松江区等5个区域进行对比分析。根据典型地区建设用地二级市场现状问题，梳理5个地区在二级市场试点工作中出台的政策亮点及主要做法，从中总结出完善建设用地二级市场值得借鉴的经验。
　　关键词：二级市场；横向比对；经验借鉴
　　一、研究背景及目的
　　面对我国人多地少、资源相对不足的基本国情，过度消耗和低效利用资源的粗放增长方式难以为继，在城镇化转型提质的新阶段，提高土地有效供给的质量愈发重要，“存量”优化调整的建设用地二级市场的作用将日益突出。
　　为了进一步规范建设用地二级市场交易行为，原国土资源部于2017年1月22日发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》（国土资发〔2017〕12号，以下简称“试点”），对全面开展完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点作出重要部署，旨在发挥好二级市场对土地资源的优化配置作用，提高节约集约用地水平，为经济社会持续发展提供用地保障。
　　本文将试点为契机，以选取佛山市南海区、东莞市、宁波市、湖州市德清县和上海市松江区等5个地区进行调研，深入对比研究各地区建设用地二级市场所制定的政策以及所取得的成效，为完善建设用地二级市场提供经验借鉴。
　　二、建设用地二级市场存在的问题
　　随着我国土地有形市场开始建立，土地有偿使用制度逐渐形成，允许土地使用年限内的转让、出租、抵押等经营活动。经过近三十年的发展，建设用地二级市场尽管取得了一定的发展，交易规模逐渐增加，但由于各级政府缺乏关注，建设用地二级市场依然存在诸多问题，主要表现在以下几个方面：
　　（一）总体发展程度低
　　长期以来，受到巨大的土地利益的驱使，地方政府在政策和监管方面更加倾斜于新增建设用地和土地出让市场，对如何盘活低效用地和闲置土地的力度不够，导致建设用地二级市场总体发展程度较低。与建设用地一级市场相比，二级市场在交易规模上显得不够活跃，存在较大发展空间。
　　（二）市场交易不规范
　　建设用地二级市场在交易过程中存在诸多不规范的地方，尚未有政策文件进行说明，主要表现在以下几个方面：一是建设用地转让隐形交易较多，土地使用权人通过多种隐蔽形式不办理土地转让手续，而实际土地使用人已经发生转移的行为较为普遍，常见的有公司变更、合作入股开发和借壳开发等。二是建设用地出租监管缺乏有效的抓手，出租双方自行签订租赁合同后，无需登记备案即可实现合同目的，因此无法掌握出租的信息。三是建设用地抵押主体还有待丰富。随着经济迈入新常态，很多中小企业陷入融资困境，以自然人、村集体经济组织和企业作为抵押权人的自发行为时有发生，这说明市场的发展存在此类需求。
　　（三）服务体系不健全
　　目前，建设用地二级市场自发交易行为较为普遍，由于缺乏良好的交易环境和统一的交易平台，导致公共资源交易信息分散，严重影响了土地资源的配置效率。具体来说，其主要表现在以下几方面：一是信息不对称。目前二级市场的交易包括转让、出租和抵押三个方面，管理涉及多个部门，相关信息分散在国土、住建、规划、发改、工商、税务和银行等多个部门，绝大多数地区没有一个信息汇总和发布的特定渠道。供需双方信息不对称，容易导致区位好、市场预估价值高的产业用地发生错配，導致用地效率低下，不利于产业转型升级。二是缺乏统一的土地市场交易平台。有的城市土地交易平台尚未针对二级市场交易制定专门的栏目，有的城市将国有建设用地和集体建设用地二级市场分别设置在不同的交易中心办理业务，尚未搭建统一的交易平台，也没有形成专门的交易规则，在一定程度上抑制了正常的建设用地二级市场交易。
　　（四）监测监管不到位
　　大量隐形交易使得监测监管的难度加大。尽管各地都出台了相关监测监管的政策文件，但其侧重点主要是对闲置土地调查、认定以及具体处置以及对新增建设用地的批后监管及具体建设项目供地批后监管工作，对土地二级市场的批后监管很薄弱，存在着重审批轻监管的缺陷，擅自改变用途、转让“阴阳”合同、未达到转让条件擅自转让等现象时有发生。同时，土地转让后，原合同中规定相应的投资强度、税收强度以及容积率等要求未得到有效监管，相关责任人员也未受相应处置。
　　三、典型地区政策亮点与实效
　　试点期间，各个地区对建设用地使用权二级市场进行有效的尝试与探索，下面以佛山市南海区、东莞市、宁波市、湖州市德清县和上海市松江区5个地区为代表进行总结归纳。
　　（一）南海区：探索政府统租招商开发模式促进集体建设用地连片开发
　　南海区地处改革开发前沿，早期“村村点火、户户冒烟”的模式为经济发展带来强劲动力，同时也造成土地破碎化严重。在此现状下，要引进大项目，实施“招大商、大招商”策略举步维艰。为此，南海区出台《佛山市南海区农村集体经营性建设用地整备管理试行办法》（南府〔2016〕43号），采取了政府统租招商开发模式，即由属地政府通过租赁方式承租村集体土地，在初步整理土地后，再将土地转租给招商企业，由其进行土地连片开发，促进具有规模效应的优质项目落地，以此提升产业发展格局，实现村集体、企业、政府多方共赢。政府统租招商开发模式，是由政府介入的集体建设用地二级市场行为，既发挥了政府的引导作用，也使市场在资源配置在中发挥了决定性作用。
　　（二）东莞市：土地1.5开发，推进两级土地市场联动
　　针对土地资源消耗过快，后备土地资源紧缺、存量土地资源低效利用等问题，东莞市围绕“供给侧”改革核心，推进一、二级土地市场联动，提出了土地1.5开发模式。
　　土地1.5级开发模式主要是指为盘活政府预控的储备土地，加快战略地区的土地预热，解决远景规划与近期开发诉求的矛盾，政府将基础设施完备、土地出让较慢、潜在价值较高的地块，短期租赁给承租人进行过渡性开发利用，待片区预热、地价提升后，政府按约定收回土地，并按远景规划实施。同时，为了保证原土地顺利收回，规定承租人须是市属国有全资或控股企业。 　　（三）宁波市：“预告登记”制度探索未达到开发投资总额要求的土地有条件转让
　　本着“先投入后转让”的原则，允许国有建设用地使用权在尚未满足开发投资总额的25%以上的条件下签订土地二级市场交易合同，并且依法办理预告登记，等到开发投资总额达到法定要求时，再依法办理不动产登记。2018年8月31日，宁波市首次以预告登记证明作为办理相关建设审批手续依据，为宁波佰钢机械制造有限公司年产50万个儿童安全座椅生产项目已正式办理转移登记，获得土地二级市场不动产权证，这是实施土地二级市场用地转让的一次成功探索。
　　（四）德清县：以“亩产”论成败，实施差别化的税费政策
　　依照企业亩产税收贡献的大小，德清县综合考虑产业导向、能耗、排污、土地使用情况等因素，实行城镇土地使用税分类分档差别化减免政策。“建立城乡建设用地节约集约利用倒逼机制，发挥税收政策在市场中的调节作用，促进存量建设用地使用权的转让和流通，提高土地资源配置效率，对闲置和低效土地严格执行德清县“亩产税收”城镇土地使用税政策，不得享受任何政府优惠政策”。
　　（五）松江区：土地全生命周期管理加强监管
　　自2015年4月起，上海市经营性用地全生命周期管理全面实施。该管理方式充分发挥了土地出让合同的管理平台作用，通过出让前征询、规划评估等工作，进一步落实全要素、全生命周期管理要求：通过土地出让合同修订，健全经营性用地的用途管制、功能设置、业态布局、土地使用权退出等机制，将项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等经济、社会、环境各要素纳入合同管理，进一步加强项目在土地使用期限内全过程系统化、精细化、动态化监管。
　　松江区在本次试点中着重加强二级市场交易项目在土地使用期限内全过程全要素的全生命周期联动监管。
　　四、对我国完善建设用地二级市场的建议
　　（一）结合“转让”政策因地制宜促进土地连片开发利用
　　土地碎片化严重制约土地连片开发和产业集聚发展，在城镇化转型提质的背景下，促进土地连片开发不仅有利于盘活存量土地，还有利于促进土地集约节约利用。此次试点鼓励放宽“转让”条件，在一定程度上能够解决土地碎片化问题。南海区和东莞市结合自身实际情况，分别探索建设用地使用权置换和运用“三旧”改造政策对土地进行整合与改造均取得了良好的效果。建议各地结合“转让”政策因地制宜促进土地连片开发利用。
　　（二）完善合同履约机制，加强批后监管
　　对于建设用地二级市场转让方面，存在原出让合同中对于建设用地关于投资强度、是否逾期开竣工、是否涉嫌闲置等规定缺乏一个良好的监管机制的问题。东莞规定出让合同明确对单位产值和税收等方面进行规定，以便于转让之后下一手人也必须履行前一手合同规定的内容。宁波指出需要加强交易后合同履约监管，并将相关情况纳入诚信体系进行信用考评。松江区的全生命周期管理更是强调了合同履約监管的重要性。南海区于2016年成立了批后监管办公室，对需要监管的建设用地实行批后监管全程监管，其中也涉及到合法流转的集体建设用地，初步具备完善合同履约机制的条件。建议可以在对一级市场批后监管基础上，借鉴东莞、宁波、南海等地的经验，将强对二级市场转让的合同履约机制的构建，实现全流程监管。
　　（三）规范划拨地出租流程，完善划拨地出租机制
　　划拨地出租市场一直以来都因缺乏相关的抓手导致其租金难以上缴，部分划拨用地主体与国土部门处于同一行政级别，因此在租金上缴的过程中存在着较大困难。因此，有必要对划拨地出租流程进行规范，完善划拨地出租机制，以便于国土部门充分掌握划拨地出租的交易信息，有针对性的制定相关政策对租金收益进行收缴。
　　为了避免国有资产流失，建议出租关键时间节点着手，就租前批准、交易过程、租后监管三大方面进行规范管理；在此基础上，建立土地出租收益金计收机制，明确计收责任主体、计收标准、流程、税费指引及处置管理措施等。
　　（四）允许自然人和企业进行抵押登记
　　放宽抵押权人的限制既是原国土资源部的指示，也是实际发展的需要。政策制定主要焦点在于对自然人、企业及村集体组织作为抵押权人的规定上。根据调研情况显示，历年也都存在一定的自然人、企业办理抵押登记的案例，说明关于自然人和企业作为抵押权人存在一定的市场需求。因此，建议允许自然人和企业进行抵押登记，同时对自然人、企业以作为抵押权人办理抵押登记时可能引发高利贷合法化风险及在抵押权实现环节容易引起法律纠纷加以防范。
　　（五）二级市场交易平台建设应兼顾信息发布与交易功能
　　目前，从各个地区的实际情况了解到公共资源交易信息比较分散，而社会交易平台又存在信息不对称、交易风险大等问题，土地二级市场信息归集困难，市场有效监管难以实现。供需双方信息不对称，容易导致区位好、市场预估价值高的产业用地发生错配，导致用地效率低下，不利于产业转型升级。市场需要一个权威高效的平台，为社会民营主体（含企业和个人）进行土地二级市场交易提供咨询和服务。建议依托现有公共服务平台搭建建设用地二级市场交易平台，兼顾信息发布与交易功能，实现“线上”、“线下”双管齐下。
　　（作者单位：广东国地资源与环境研究院）
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