高校基本建设合同管理工作中存在的问题及对策研究

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　　[摘要]伴随着高校外迁趋势，高校的基本建设进入一个小高潮，由此给基本建设内部控制工作，尤其是高校基本建设合同管理工作带来了挑战。高校基本建设合同主要具有合同执行周期长，合同管理存在不确定性;合同内容庞杂，合同签订注意事项多;合同主体较多，合同履行协调难度大等特点，并在管理实践中暴露出合同管理不规范、体系不健全，签订合同人员法律意识不强，合同内容拟定不专业、不严谨，合同约定履行不严格、不完全等问题。应强化合同管理意识，提高合同文本规范性;严格履行合同签订程序，确保合同签订全面性;强化合同履约意识，增强合同条款约束力;明确合同管理职责，提高合同管理质效性等方面进行改进、提高。
　　[关键词]基本建设;合同管理;内部控制
　　[DOI]1013939/jcnkizgsc201910093
　　近年来，随着首都高校外迁总体计划的实施，外迁高校新校区建设规模急剧扩大，建设项目明显增多，涉及资金总量巨大，这也给高校基本建设工作带来巨大內部控制压力。如何快速地适应这一新形势，有效地管控基本建设工作中的各类风险，成为高校及其基建部门新的课题。从基本建设内部控制实践来分析，基本建设合同管理是内部控制的关键环节，通过健全完善基本建设合同管理机制，创新合同管理新举措，将有效地提高基本建设内部控制水平。鉴于此，笔者试图通过对基建合同的基本特点的梳理，高校基本建设合同管理存在的问题分析，提出解决基本建设合同管理的有关问题，进一步提升管理水平及强化内部控制。
　　1高校基本建设合同管理的特点
　　高校基本建设合同主要由勘察设计合同、监理合同、工程承包土建合同、设备材料供货合同等构成。基建合同管理是指各级行政管理机关、建设行政主管部门、金融机构以及业主、承包商、监理单位等依据法律和行政法规、规章制度，采取法律的、行政的手段，对基建合同关系进行组织、指导、协调及监督，保护工程合同当事人的合法权益，处理工程合同纠纷，防止和制裁违法行为，保证工程合同的贯彻实施等一系列活动。合同管理贯穿基建管理工程的始终，完善、有效的合同管理不仅能促进参与工程建设各方认真履行合同约定，还能保障工程的顺利实施，防止出现法律纠纷。其主要具有以下几个特点。
　　11合同执行周期长，合同管理存在不确定性
　　高校基本建设合同与高校签订的其他经济性合同相比，其执行周期普遍相对较长。因为基本建设涉及征地拆迁、基础设施建设、装修等工程，每一项工程都可能延续几年甚至更长时间。合同执行周期长有可能会给合同执行带来较大的不确定性。比如因为基本建设项目执行过程中政策变更、设计变更、材料价格变化等原因导致签订的合同无法按原计划执行而不得不发生变化。这种不确定性同时也将传导到合同管理当中，因此就要求基本建设项目负责人及其相关工作人员能够维持基本稳定，能够对整个项目执行进行完整持续的监督。
　　12合同内容庞杂，合同签订注意事项多
　　基本建设合同相对于一般的工程建设合同具有建设资金规模大、涉及基本建设项目数量多等特点，合同类型包括勘察、设计、建筑、安装合同，内容涉及合同金额、施工质量、付款条款、质保金等事项，还包括诸多细节问题，同时还要考虑在基本建设项目实施过程中可能面临的各种客观因素和主观因素。因此就要求在签订合同过程中，通过特殊条款来规定一些本项目在实施过程中可能涉及突发问题的处理方法及本项目最终要达成的目的，避免出现问题后产生不良后果。正因为资金规模越大、建设项目越复杂的基本建设项目，签订的合同文本越庞杂，就需要签订合同的当事人对合同的条款逐一审核，确保合同的顺利执行。
　　13合同主体较多，合同履行协调难度大
　　高校基本建设合同另一个不同于一般经济合同的特点就是涉及的经济主体较多，一般的经济合同涉及的经济主体为签订合同的双方。但是高校基本建设合同由于项目的复杂性，在签订基本建设合同的过程中，除签订合同双方作为经济主体外，还可能涉及全过程跟踪审计、监理单位、材料供应方、银行等其他主体。以上经济主体都有可能参与到基本建设过程中，直接或间接地影响到基本建设项目的完成质量和合同金额的顺利支付。因此为了保障高校基本建设项目顺利的进行和完工，就需要高校在签订基本建设合同时，要让签订合同所涉及的经济主体熟知各项工作的流程和步骤，以便后续的基本工作顺利实施。
　　2高校基本建设合同管理中存在的问题
　　笔者通过分析部分市属高校的基本建设合同管理现状，发现主要存在管理体系不健全，管理人员法律意识不强，合同内容拟定不规范、不严谨，合同履行不完全等问题。
　　21合同管理不规范，体系不健全
　　虽然很多高校都已经成立了基建处，专门负责学校基本建设工作，但是由于这一机构成立的时间不长，基建管理工作体系并没有完全构建起来，相应的管理人员也没有按照基本建设工作的特点来进行配置，大部分人员都是其他部门中抽调组建而成，法律、基础建设、财务等专业性人才缺乏。再者，大部分高校都没有设置专人管理基本建设合同，而是在学校财务处、基建处、审计处等部门流转，各部门根据自己的工作需要，会选择性的留存一部分合同，其他合同就不会留存。因此会导致合同在执行过程中，没有对合同的执行情况实时监督，导致付款不及时，面临无法按期完成项目，无法按时支付工程款的情况，严重的还有可能导致一些财政拨款的高校拨款被收回。还有可能因为合同存档不全，导致项目报竣时，因资料不全而使项目无法顺利报竣转固。
　　22签订合同人员法律意识不强
　　高校基本建设工作不同于建筑行业，基本建设工作只是高校在某一时期内的工作任务，不是日常工作范畴，因此当高校发生基本建设任务时，高校一般会成立临时机构负责合同的签订工作，从其他部门调派兼职人员完成相应的工作。由于没有专业的法律人才，加之工作人员相关的经验不足，没有较强的法律意识，致使一些基本建设合同存在漏洞或者合同内容不健全。在合同内容不健全的情况下，一旦与施工单位发生合同纠纷，没有有效的法律武器保护自身的合法权益，可能导致施工项目无法正常进行，甚至给学校带来较大的经济损失。 　　23合同内容拟定不专业、不嚴谨
　　高校基本建设合同还存在内容拟定不专业不严谨的问题。由于标的复杂，金额较大，所以在签订过程中，涉及诸多标准和细节，例如：合同价款的支付时间、工程质量要求、计费依据、计费标准等。若在专用条款中未对这些标准和细节做出明确的解释和可操作性的说明。承包方可能会造成返工的损失。建设方也可能面临无法按期完成项目，无法按时支付工程款的风险。
　　24合同约定履行不严格、不完全
　　有的高校基本建设合同履行过程中，由于履约意识不强，合同履行不及时、不完全，合同条款随意修改、变更、增加、删除现象时有发生。在实际履行过程中，主要表现为高校在支付合同约定工程款时有不按约定支付，延迟支付或不足额支付现象;工程竣工验收程序无故延长，验收合格后竣工审计结算手续不能及时办理，更有甚者，延后时间多达数年。有的承建方由于资金、人员、设备和管理上的问题，导致工程延期、施工不规范，工程质量不达标等。擅自将承包的建设项目以低价格转包或非法肢解转包一些不具备施工资质或者根本没有资质的施工单位。合同双方在涉及按约发放奖励资金或扣缴惩罚金等问题时，一团和气，既不奖励也不惩罚，导致奖惩条款形同虚设。
　　3提升高校基本建设合同管理水平的对策
　　31强化合同管理意识，提高合同文本规范性
　　合同双方在签订基建合同时，一定要严格坚持基建合同的“八大”特性，对合同协议条款、通用条款、专业条款和附件等进行认真审查，签订全面准确、严谨规范、合法性和执行性强的合同文本，最好是选用各地建设主管部门发布的“合同范本”。 要在合同签订履行过程中，增强法律意识，加强合同管理，加强合同执行过程中的风险防范意识。 树立严格按合同规定办事意识，维护合同的严肃性，体现合同的法律权威和地位。 减少合同纠纷，以确保充分执行合同中的权利和义务的当事人，保障建设目标的顺利完成。
　　32严格合同签订程序，确保合同签订全面性
　　高校基本建设合同在签订前，要做好充分的前期调研工作，高校基本建设项目在正式施工前，要委托第三方做好项目的前期规划、项目的设计以及勘查工作，这些前期工作的好坏直接影响了后期项目真正实施的顺利与否。因此，基本建设项目从前期设计、勘查到后期施工，每一个环节都环环相扣，缺一不可。因此要有专业的人员对基本建设项目涉及的主体进行资质的考核，对所签订的合同无论标的金额的大小都要一视同仁，认真审核。基本建设合同的三要素是工期、质量、价格。在制定这三大目标的同时，要考虑签订合同后学校的履行能力。同时，在前期规划、设计、勘查的基础上，利用专用条款，根据学校自身条件，制定不确定因素的解决办法，从而避免纠纷发生时的损失风险。对于大型工程合同，在学校专业人员不足的情况下，应聘用专业的造价、财务等专家或机构进行前期论证工作，保证合同条款的全面、准确、详尽。
　　33强化合同履约意识，增强合同条款约束力
　　在《合同管理条例》中，针对合同双方享受的权利以及所需要履行的义务都已经有所明确，参与合同签订的工作人员要对与工程建设相关的管理条例充分了解，还要根据需要进行学习。建设单位在合同签订前，应设定专门的人员或机构对合同的条款进行逐项审核。基本建设项目签订的合同在执行过程中，会涉及学校的基建处、审计处、财务处、资产处等部门，基建处主要对合同条款中涉及的工程质量部分进行审核;财务处对合同条款中涉及的资金及是否纳入本年预算进行审核;资产处主要对基本建设项目、固定资产购置部分及程序进行审核;审计处则对合同条款中的合规性、合理性以及条款支付的节点进行审核。如果学校基本建设项目规模较大，建议学校成立专门的组织机构，根据各个部门的工作要求，逐条对基本假设合同的条款进行审核。同时要求合同签订后，签订合同双方自觉履行合同中的各项条款，这样合同在执行过程中发生纠纷的可能性就会降低。合同的法律效率就会提高，签订合同双方的法律意识增强了，工程质量自然提高，保障工程顺利实施。
　　34明确合同管理职责，提高合同管理质效性
　　《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）要求：单位应当建立健全合同内部管理制度，合理设置岗位、明确合同的授权审批和签署权限，对合同实施归口管理，建立财会部门与合同管理归口部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理相结合;加强对合同订立的管理，对合同履行情况实施有效监控。财会部门应根据合同履行情况办理价款结算和进行账务处理。与单位经济活动相关的合同应同时提交财会部门作为账务处理的依据。学校应明确合同的管理部门，同时要求归口部门加强对合同的管理，将签订的合同统一编号、登记、存档。同时要建立合同台账，对合同进行分类管理，对签订合同的金额，付款条件，已支付金额，未付金额及特殊条
　　款，合同的补充，变更等事项进行登记，同时要有专门人员对合同的执行过程进行监督，保证基本建设项目的执行按照合同规定完成。
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