促进我国养老业发展的财税政策研究

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　　[摘要]财税政策历来是我国宏观调控的重要手段，文章通过系统地梳理现行的养老产业政策文本，指出当前财税政策存在的问题，建议我国应进一步拓展财税工具的类型，有的放矢地运用财税政策工具，及时评价和调整财税政策方向。
　　[关键词]人口老龄化；养老产业；财税政策
　　[DOI]1013939/jcnkizgsc201910010
　　1研究背景
　　衰老，是人类至今无法逾越的生命历程。进入21世纪以来，中国人均预期寿命迅速增长。据统计，1981年中国人均寿命为679岁，2001年已达到718岁，2016年中国人均壽命达到765岁。除此之外，我国退休低龄化趋势明显，实际退休年龄只有533岁，与发达国家相差十多年，这使得我国在同等老龄化水平下面临着比发达国家更加沉重的养老、医疗和照护服务的压力。截至2017年底，我国60岁及以上老年人口已达241亿人，占总人口的173%。同时失能半失能老人已达到4063万人，完全失能老人近1000万人，患慢性病老人超15亿人，80岁以上高龄老人达到2400万人，这都是老年健康的重点人群。近年来，根据实际情况需要，我国政府已出台多方面政策支持养老产业发展，在“应当发展”养老产业成为社会共识之后，“如何发展”养老产业便成为亟待解决的核心问题。
　　2政策文本中的财税政策工具选择
　　2010年以前，财税政策工具并没有在养老产业相关的政策文本中得到系统完整的运用。2011年至2017年有关部门先后颁布了《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》（国发〔2011〕60号），《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号），《民政事业发展第十三个五年规划》（民发〔2016〕107号），以及《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔2017〕86号）等文件，接下来文章将以2011年以来促进养老产业发展最为重要的五份权威文件为依托，根据财政收支两条线来分析7年来养老产业发展中运用财税政策工具的情况。
　　21收入政策工具
　　财税收入的充裕与否决定了政府在社会经济活动中提供公共物品和服务的范围与数量[1]，财税收入政策工具主要包括税收、福利彩票公益金、行政事业性收费、公债和政府性基金等。
　　（1）税收不仅是财政收入的重要组成部分，还能调节社会主体收入、优化资源配置和保持社会稳定。近年来对养老产业的税收优惠往纵深发展，一步步落到实处。国发〔2011〕60号文件关于税收优惠的说法比较笼统，没有出台具体操作方案。国发〔2013〕35号文件有倾向性地选择税收优惠对象，只对非营利性养老机构从房产税、城镇土地使用税、企业所得税等各方面进行优惠，对营利性和非营利性养老机构提供的养护服务免征营业税。而到了民发〔2015〕33号文件，新增养老机构在资产重组过程中涉及的不动产、土地使用权转让不征收增值税和营业税的规定，对家政服务企业由员工制家政服务员提供的老人护理等家政服务，在政策有效期内按规定免征营业税，另外，免征企业所得税，房产税、城镇土地使用税、耕地占用税扩大到民办非营利性企业。可见，税收受益人群和税种都在不断扩大中。
　　（2）彩票公益金是政府非税收入的形式之一，是从彩票发行收入中按规定比例提取的，专项用于社会福利、体育等社会公益事业的资金。目前，彩票公益金逐渐成为养老产业的重要资金来源，重心向民办养老服务有所倾斜。国发〔2011〕60号文件的文件只是简单地提出要用彩票公益金扶持养老产业的发展，国发〔2013〕35号文件已经具体到要将50%以上的彩票公益金用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。民发〔2015〕33号文件在2013年文件“要将50%以上的彩票公益金用于支持发展养老服务业”的基础上，进一步提出支持民办养老服务发展的彩票公益金不得低于30%，可见国家发展养老产业的决心。
　　（3）其他收入政策工具运用的具体情况有：养老产业行政事业性收费优惠是自国发〔2013〕35号文件开始，按照养老机构建设环节和养老服务提供环节的不同，区分营利性和非营利性养老机构给予“免征”或“减半征收”等不同优惠力度。民发〔2015〕33号文件特别圈出了对民办非营利性养老机构建设免征有关行政事业性收费。财金〔2017〕86号强调了要严格执行养老服务领域的行政事业性收费减免政策。在债券发行方面，国发〔2013〕35号文件提出地方政府发行债券应统筹考虑养老服务需求，民发〔2016〕107号支持符合条件的企业发行养老产业专项债券，将募集资金用于建设养老服务设施设备和提供养老服务。但自2017年以来，地方债监管持续维持高压态势，化解地方隐性债务存量、严控隐性债务增量、防范地方债风险是未来一段时间的趋势，因此想通过举债来拉动产业发展作用有限。
　　22支出政策工具
　　财税支出的规模和结构，往往反映一国政府为实现其职能所进行的活动范围和政策选择的倾向性。财税支出政策工具主要有财政投资、财政补贴、政府购买服务、PPP模式等。相对于收入政策工具，支出政策工具功能更为丰富，效果更为直接。
　　（1）2011年至2017年的五份养老产业相关文件均强调了财政投资的重要作用。因为财政投资指向性强，可以直接从供给端丰富养老产品的选择，促进养老设施的建设。具体来说，财政投资可以在居家养老方面，推动对养老护理专业设备的研发，加快养老服务信息化建设，大力发展居家养老服务网络，引导企业上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务；在社区养老方面，加强老年人日间照料中心、托老所等社区养老设施建设，实施社区无障碍环境改造；在机构养老方面，办好公办保障性养老机构，开展公办养老机构改制试点，支持社会力量举办规模化、连锁化的养老服务机构。财政投资会产生乘数效应，即产生宏观经济的扩张效应。有助于我国快速形成有一定规模是养老服务设施，培育一批有一定力量的养老服务机构。但同时，扩张性的积极财政政策也会对民间投资产生挤出效应，毕竟政府投资的养老服务机构基于公益性和福利性的定位，收费价格远低于民间投资兴办的养老服务机构。 　　（2）我国的财政补贴政策既有针对老年人的直接补贴，也有针对养老机构及养老服务人员的间接补贴。[2]国发〔2013〕35号文件首次定义了直接补贴的内涵，直接补贴分为针对经济困难老年人养老服务补贴、减轻高龄老年人开支压力的高龄补贴以及补助生活长期不能自理老人的护理补贴。财政的直接补贴，提高了老年人的收入，增强了他们的消费能力，刺激了养老市场的供求关系。财政的间接补贴分为四种：一是对养老机构的建设和运营补贴，建设补贴一般由地方财政一次性支付，而运营补贴则视养老机构的服务人数按月拨付；二是对养老服务网点的建设实施贷款贴息补助政策，或是对从事养老服务业贷款的融资担保机构提供一定比例的风险补偿和奖励；三是对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员，按规定给予相关人才补贴；四是对吸纳就业困难人员就业的养老机构，按规定给予社会保险补贴，这也是民发〔2015〕33号文件的新提法，就业困难人员以灵活就业方式从事居家养老服务的，可按规定享受灵活就业社会保险补贴。
　　（3）其他支出政策工具运用的具体情况有：政府购买服务，即政府出资，将原本由自身承担的公共服务转交给市场代为履行。民发〔2015〕33号文件提出政府购买服务是鼓励民间资本参与养老产业的重要形式，民发〔2016〕107号文件详细论述了政府购买服务的关键点，建议要建立健全由购买主体、养老服务对象以及第三方组成的综合评审机制，加强购买养老服务项目绩效评价，支持民办养老机构接收城乡特困人员或政府承担照料责任的其他老年人，逐步拓展政府购买养老服务的领域和范围。公私合营模式（PPP），即政府和社会资本合作，基于“利益共享、风险共担、全程合作”的原则，能够有效减轻政府的财政负担，减小社会主体的投资风险，是近年来很火的投资模式。财金〔2017〕86号文件对此有详细论述，指出对社会急需、项目发展前景好的养老服务项目，要通过中央基建投资等现有资金渠道予以积极扶持；鼓励金融机构通过债权、股权、设立养老服务产业基金等多种方式，支持养老领域PPP项目；积极支持社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的养老服务PPP项目；充分发挥中国PPP基金的引导带动作用，积极支持养老服务PPP项目。
　　3财税政策工具运用中存在的不足
　　31税收优惠使用前提过窄且优惠形式单一
　　“税收优惠”是各个政策文本的高频使用词。但目前很多的免税措施只针对非营利性企业，非营利性企业的限制之处在于，服务价格必须执行政府指导价，收支结余不得向投资者分配，这降低了民间资本进入养老服务业的吸引性。营利性养老机构和非营利性养老机构，同是养老市场的重要支撑力量，要做大做强养老产业，吸收民间资本的入驻非常重要。税收政策可否对营利性养老机构也有一定的倾斜和照顾，让营利性养老机构和非营利性养老机构相对公平地竞争，毕竟它们本身就是服务于不同的市场人群，可以互为补充，丰富养老市场的供给结构。另外，税收优惠也不只有免税这一种形式，征税对象、税率高低、计税依据、交税时间及税收归属都是制定税收政策时可以考虑的因素。对养老服务而言，税收的调节作用对城市与农村养老服务，高、中、低端养老服务，营利和非营利养老服务施有不同的影响，组合良好的税制结构能够有效推动养老产业发展。
　　32财政补贴的公正性与效益性存在争议
　　针对经济困难老年人养老服务补贴，减轻高龄老年人开支压力的高龄补贴、补助生活长期不能自理老人的护理补贴，这三类人群在认定范围上有一定的重合，对政策实施的公正性与效益性有所影响。同时，养老服务补贴定位为补助经济困难老人，它的衡量标准只考虑老人和配偶收入，然而老人的子女收入以及老人拥有的房产等实物资产都没有纳入进来予以评判，使得子女富有完全可以赡养好老人的家庭，与因拆迁和征地而暴富的农民，符合收入条件即可享受补贴，政策覆盖人群在实践操作中容易引起争议。另外，三类涉老补贴的制定本意是让老年人享受更好的养老服务，但现实操作中由于很多地方是采取根据名字直接造表发放的方式，这些款项可能被冒领或挪作他用，并没有完全落到实处。
　　33财政投资的力度不够，投资结构有待优化
　　目前，政府投入的财政性资金力度还不足以满足其承担的养老投资需求。根据胡祖铨设定的测算模型，“十三五”时期政府在养老服务体系建设领域存在着一定的资金缺口，资金缺口将随着公共财政支撑力度增强、彩票公益金收入提高、新增老年人口减少等逐年缩小。据计算，“十三五”期间政府投资养老服务业的财政性资金缺口合计3013亿元，年均资金缺口为603亿元（见表1）。
　　在财税资金有限的前提下，如何将资金有效分配、合理使用便成了大学问。各地政府面对养老服务供给不足的问题，优先考虑的是兴建设施全、标准高、专业性强的公立养老院，现有政策也主要是扶持机构养老，但是基于我国致力于发展的是“9073”养老格局（90%的老人居家养老，7%的老人通过社区照顾养老，3%的老人通过入住养老机构集中养老），我国财政最应该花大力气的是建立健全居家和社区养老体系。例如，推广在有些地方试行的致力于为空巢、独居、高龄、失能老人解决吃饭难题的“老年食堂”；在城市中心用地紧张的老旧社区里，为老旧住宅增建电梯的同时，做好社区环境的无障碍和适老化改造。
　　4对策建议
　　41进一步拓展财税工具的类型
　　养老产业属于投资大、回收期长、公益性强、利润率低的行业，吸引资本入驻对养老服务业发展至关重要，税收扶持政策在引导民间资本方面大有可为。目前针对非营利性养老机构，是直接免征企业所得税，其实对于营利性养老机构和居家服务企业，也可以参照国家重点公共设施项目企业，推出“三免三减半”的所得税优惠。另外，对于医养结合型养老机构购买的医疗设备，以及智慧养老社区采购的智能化信息管理平台等，也应该允许采用固定资产加速折旧、无形资产加速摊销的方法，冲减当年利润。同时，是否可以考虑适当延长养老企业所得税亏损弥补的最长期限，从5年增加到8年甚至更长。
　　42有的放矢地运用财税政策工具
　　基于养老产业覆盖人群多，带有相当大的福利性色彩，可以预见养老产业服务的人群个体差异很大，消费市场的需求极其多元。要适应这种情况，养老产业的财税政策工具需要因人施策，组合配置。严格来说，养老市场分为中低端普惠养老产品和高端自主养老产品，一个有活力、够繁荣的产业是不可能靠政府大包大揽独自完成的，需要政府和民间资本两种力量分工合作，各有侧重。政府的职责是营造公平有序的制度环境和提供最基本的养老保障产品。民间资本方面，个人可以举办嵌入社区的小型家庭化养老机构，实力雄厚的企业可以兴办面向经济基础较好的老年人医养结合型、居家智慧养老网络等高端、定制化的养老服务。
　　43及时评价和调整财税政策方向
　　财税政策工具可以与绩效评价政策工具形成合力。通过养老产业的主管部门定期发布的养老产业报告等资料，可以确定已经拨付的财政资金投到了哪些地方，产生了何种效益，在实践操作中还有哪些地方需要政府予以关注，通过对养老产业财税政策工具使用效率和效益进行深度评估，可以及时有效地评价财税政策工具是否按照预期发挥作用，定期修正财税工具的运用，辅助养老政策决策，从而改进财税政策工具的运用。
　　参考文献：
　　[1] 杨复卫，张新民.支持养老产业发展的财税政策工具选择与应用研究[J].西南大学学报（社会科学版），2017（11）.
　　[2] 胡宪.支持我国养老服务业发展的财税政策分析[J].湖南社会科学，2017（4）.
　　[基金項目]2017年湖南省哲学社会科学基金项目“湖南城市独生子女父母养老问题研究”（项目编号：17YBQ066）和2017年湖南省社会科学院院属课题“湖南城市中独生子女家庭养老模式创新问题研究”（项目编号：17ZHC26）阶段性成果。
　　[作者简介]李雨薇（1990— ），女，湖南衡阳人，中南大学硕士，就职于湖南省社会科学院，会计师，研究方向：政府会计、养老产业发展。
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