社区养老人力资源立体化整合发展研究

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　　 摘要：实现资源整合发展是社区养老发挥相对于居家养老和机构养老的比较优势的关键，而人力资源立体化发展是服务内容等其他资源整合发展的基础和前提之一。应构建一个整合老年人自身、家庭和亲属、非专业服务者以及专业服务者等多层次立体化的社区养老人力资源体系，加强相关政策联动，提高老年人自身健康水平和构建互助机制、重视对家庭和亲属照顾者的帮助、积极探索改善志愿者和非专业照顾者的数量与质量的各种方法、从根源着手加强老年学和社会工作等学科专业人才培养。可积极借鉴较早发展社区养老的国家和地区在人力资源发展上积累的有益经验。
　　关键词：社区养老;人力资源;立体化;整合发展
　　一、 社区养老人力资源立体化整合发展的必要性和紧迫性
　　 近年来，我国人口老龄化趋势日益严重。截至2016年年底，中国60岁及以上老年人口数量已达2.3亿，占总人口的16.7%。相关预测显示，到2050年左右，我国在岗劳动力对老年人口抚养比将降至1.5：1，传统的家庭养老显然已不能适应当前形势的变化，而机构养老也存在各种先天不足和后天发展上的問题，不能完全替代传统居家养老，探讨社区养老新模式具有重大而迫切的现实意义。社区养老涵盖两个维度上的养老服务，一是主要由社区自身作为主体提供的养老服务，二是提供主体不是社区，但主要由专业机构在社区或者面向社区提供的养老服务。社区养老的重要优势是能够有效整合社会资源，即依托社区，嵌入市场，面向社会，服务家庭。当前的社区养老服务难以满足巨大且日益增长的养老需求。2016年民政部和财政部联合通知中央财政支持开展社区养老服务改革试点，支持整合各类资源探索新模式新路径。试点资金以打造社区养老服务发展软环境和软实力为主，硬件设施建设为辅。人力资源整合则是提升软实力的关键，是服务设施和服务内容等其他资源整合的基础和前提。
　　 二、 社区养老人力资源的现状和问题
　　 社区养老事业需要一个包括自己、家庭和亲属、非专业服务者以及专业服务者等多层次人力资源系统来支持，其中，非专业服务者又包括社区的其他老年人、其他年轻人、志愿者及其他非专业的养老服务从业者，专业服务者主要包括社会工作者、医生和其他专业养老服务从业者。而目前我国的社区养老人力资源体系的发展还存在许多问题，不能适应老龄化趋势的要求和社区养老事业发展的需要。
　　 1. 老年人自我照顾能力不足。当前我国失能和半失能老年人已经超过4 000万人，占老年人口的约五分之一。即使不是失能老人，老年人缺乏自我照护知识和能力的比例也较高，国民的保健意识普遍缺乏，相关保健知识掌握不足，且难以落实到日常生活习惯中，长期看会无形中增加本来可以避免的养老成本和负担。
　　 2. 亲属照顾愈发捉襟见肘。亲属仍然是非机构养老的中坚力量，但越来越难以提供足够的支持。这是由于：随着市场经济的进一步发展，中年人劳动参与率提高，工作时间普遍延长，工作压力增大，加之攀比养育投入的社会风气导致婴幼儿和青少年的养育事务愈发繁杂，中年人的时间精力愈发有限;同时，传统大型家庭向代际分居的小型核心家庭转变的趋势不可逆转;而且，随着生育率下降和生育意愿下降，能够提供照顾的亲属人数也呈现下降趋势;再者，人口预期寿命不断延长和老年人养老需求客观上也在不断增长。
　　 3. 非专业照顾者能力欠缺，志愿者和社会组织参与不足。非亲属照顾者以非专业人士为主，很多为下岗再就业人员或进城务工人员，普遍缺乏专业技能培训和稳定的职业经验积累。在城市“单位制”解体和农村青壮年人口大量进城务工的社会变迁过程中，社区建设普遍不足、社会网络构筑有限，以低龄老人照顾高龄老人、健康老人照顾失能老人为主要内容的老年人之间的互助式养老缺乏。我国养老志愿服务队伍规模也过小，而且队伍不稳定，难以和老年人形成稳定的个性化帮扶关系，服务效果大打折扣，而且缺乏组织，难以在社区层面整合资源开展活动。
　　 4. 专业人员严重缺乏。我国社区养老专业人力资源严重缺乏。截止2016年底，如果按照国际上养老护理人员和被护理老年人1∶3的标准，我国需要超过1 000万养老护理人员，而我国专业养老护理人员仅20万人左右，缺口巨大（张俊浦，2018），这主要是由于我国养老服务领域人才培养招生数量有限、培养水平不足，而这很大程度上又是由于相关专业学生就业困难，待遇低下，人才流失严重。首先是数量缺口巨大的基础养老照护服务相关专业招生困难，人才培养规模有限。这既由国家长期对职业技术教育的忽视造成，又由于社会对职业教育长期积累的偏见和对养老服务行业从业者缺乏足够的认同和尊重。其次，质量要求较高的养老服务管理和研究人才的培养也严重不足。在国际上，老年学是一门普遍设置的独立学科，但我国老年学在20世纪末才开始起步，且至今也仅有少数几所学校设置。与社区养老相关的社会工作、MSW以及社会保障等专业的人才培养也存在数量和质量上的问题。由于社会普遍对相关专业缺乏了解，而相关专业的学生就业情况和职业发展前景都不明朗，所以普遍存在招生难问题，甚至很多学校因为招不到学生或者学生就业情况不佳而在开设相关专业不久后又取消。社区养老人才不但培养不足，而且还存在严重的人才流失。目前社会工作者的职业定位和声望还不稳定，往往被看作是义工和类似“居委会老大妈”的角色，缺乏职业权威性。专业人才对口岗位数量有限，岗位待遇与职责、能力不相匹配，许多养老服务相关专业的毕业生难以找到对口工作，或者因对口工作工资低、无编制、无户口或职业上升渠道狭窄而放弃。同时，由于社区医疗卫生服务改革迟迟缺乏实质进展，护理、医疗康复类人才也不愿进入社区养老服务领域或者不愿长期从业。
　　 三、 社区养老人力资源立体化整合发展建议
　　 1. 多管齐下推进健康老龄化和积极老龄化，提升老年人自我照护能力。健康老龄化强调提高老年人乃至全民的健康意识，使更多的老年人尽可能更长时间和更大程度地维持较好的生理心理状态。许多发达国家非常重视在社区开展预防老年疾病和预防性照护工作，减少不必要的照护需求，延长老年人自理时间和自理能力。很多老龄居民不只是被动接受服务，他们会积极参与养老服务项目的发展推动，并且还可能成为志愿者进行服务提供。我国需要进一步推动基层医疗卫生体制改革，加强慢病预防工作，提高全民健康和良好生活习惯意识，进一步发展体育事业和文化事业全民化，使人人有运动习惯、人人有健康丰富的精神生活。积极老龄化强调不应把数量增多和寿命延长的老年人看作社会的负担，而也应该将其视为社会发展的推动力量，发掘老年人特有的长处。相比居家养老和机构养老，社区养老模式是最能维持和促进老年人社会参与从而推动积极老龄化的形式，而社会工作的介入则能够起到至关重要的作用，作为以“助人自助，自助助人”为价值取向和工作目标的专业，社会工作者不是简单采用单一的“头痛医头脚痛医脚”的消极救济方法解决问题，而是通过“增权”途径，发掘老年人的主体性和主观能动性，引导和启发老年人发展自我照顾的潜能;不但可以帮助个体老年人发现和解决自身问题，还可以组织和引导老年人增加社会参与，互帮互助，形成良性和积极的社区互助养老氛围和机制。 　　 2. 通过“喘息服务”与税费减免等政策加强对家庭和亲属照顾的支持。居家与机构养老均与社区养老有着交融关系。从文化传统和现实国情出发，我国的社区养老在现阶段不可能不重视家庭和亲属照顾资源，需要多管齐下为家庭和亲属照顾赋能，进而逐步促进家庭之间和家庭与社区之间的资源共享和融合。可以借鉴日本和芬兰等国面向家庭和亲属照顾者的“喘息服务”的做法，定期或根据需求由社会力量承担一定时长的照顾任务，让亲属得以“喘息”。还可借鉴英国、瑞典等国为提供养老服务的家庭成员提供政府补贴或减免社会保障税费的政策，确认亲属照顾者的社会贡献，鼓励家庭成员承担社会责任。
　　 3. 吸引和动员不同群体参与社区养老服务，加强对非专业临时服务人员和志愿者的培训。德国、荷兰等国的“多代屋”是指在城市买房和租房困难的年轻人廉价租住空巢老人房间并为后者提供照顾，从而优势互补，既补充养老服务的人力资源供给，又緩解年轻人的租房和生活费用压力，还弥补双方的社会情感需求。在我国杭州已经出现了类似“多代屋”的所谓“同居式养老”的实践，即以低于市场租房价格的租金吸引年轻人住进养老机构，条件是每周从事一定时间的老年照料工作，此举措深受老年人和年轻人双方的欢迎（庞渤等，2019）。法国、德国等国的“时间储蓄”制度类似储蓄型养老保险的做法，为提供养老照顾的年轻人的劳动时间进行记账，后者在将来自己年老后可以提取，这种做法也值得借鉴。很多志愿者或护工不具备养老服务的基本技能问题也亟待解决，这需要与教育和医疗领域及其政策措施实施联动。可在高校和医疗机构建立培训基地，依托其专业人员和设施等对养老服务行业的非专业人员和志愿者进行规范化、专业化培训。
　　 4. 加强专业人才培养，吸引更多专业人才从事社区养老事业。社区养老发展较充分的国家和地区，从事老年照顾的人力资源以专业的社会工作者和医疗工作者为主，尤其是养老服务管理者更是主要由具有社会工作、公共管理等学历的人员担任。在美国等许多发达国家，社会工作专业是招生和申请人数居于包括所有人文社科和自然科学专业前几位的热门大专业，其中有相当的一部分毕业生进入养老服务及其相关领域工作。社会工作者在英国的社区养老服务中扮演着至关重要的多重角色，除了直接服务提供者，还是照顾管理者甚至服务购买者，除了提供单对单的个案服务，还采用管理、把关、分配资源等融合性工作方法。英国1990年《全民健康服务与社区照顾法令》明确规定地方社会服务局必须对社区照顾服务的使用者的需求进行评估，而这一任务往往由具备专业知识且与服务对象密切接触的社会工作者及其所属的非营利组织承担。日本由于老龄化较早，在1987年就设立了社会福祉士资格考试制度，且目前已经形成了精细系统的职业资格体系，该国“老年学”早已成为正式专业，并且设有学士、硕士、博士学位。我国可通过根据专业数量、招生人数等给予建设补贴等方式对高校开设和发展老年社会工作、老年服务与管理、护理、健康管理、康复治疗等相关专业加以鼓励。在加大学科支持的同时，在就业政策领域加强对相关专业的多角度扶持，增加就业岗位，改善就业环境，提高职业声望，通过政府购买、财政补贴、全科医生“守门人”制度等多项举措引导优秀的专业管理和医疗人才下沉到社区。另一方面，相关专业研究和教学队伍自身应该加强反思和学习，在更加积极主动考察和学习世界其他国家和地区的先进经验的同时，更加深入了解本土实践，探索先进又适应现实国情的学科体系和人才培养模式。可借鉴师范生和其他稀缺人才的减免学费或增加奖学助学金的培养模式，还应主动加强与企事业单位和社区的合作加强学生实践技能的培养，为学生创造更多更好的带薪实习机会并加强实习过程控制与效果评估，根据研究岗位、管理岗位和实践岗位对理论水平和实践技能等知识技能结构的不同需求，促进社区养老服务人力资源培养多层次立体化整合发展。
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