政府间事权和支出责任划分
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[提要] 政府间事权与支出责任划分问题是当前各级政府都迫切需要解决和社会各界都很关注的重大问题。本文认为：政府事权不清是导致支出责任不确定的根本原因，中国的国情是导致事权与支出责任不匹配的重要因素。理清各级政府事权，深化政府职能转变，规范各级支出责任，强化绩效考评工作，建立合理调控机制，是建立政府事权与支出责任相适应的现代财政制度的有效途径，更是摆在我们面前的重要任务。
关键词：事权与支出;绩效考评;政府职能转变
基金项目：国家社会科学基金一般项目：“武陵山连片特困地区城镇化与农业现代化互动发展”（批准号：13XMZ085）
中图分类号：F812.0 文献标识码：A
收录日期：2019年2月20日
引言
中国财政体制于1994年实行的分税制改革尽管取得的成效显著，基本适应了社会主义市场经济发展的需要（谢旭人，2009），但是一个突出的问题是公共支出地方化，即低层级的政府承担的支出责任比高层级的政府承担的支出责任更多，造成事权在上而事责在下，引致事权与支出责任分化的问题（马万里，2018），因而引发地方政府社会性公共服务支出不足以及经济社会发展失衡（马万里，2015）。中央与地方事权的科学划分是深化经济体制改革中的关键问题，明确中央与地方的职责权限，对于完善金融体制、财税，加强中央宏观调控和促进地方积极性具有重要的现实意义（谢旭人，1995）。因此，中共十八届三中全会首次提出了要“建立事权与支出责任相适应的制度”;在此基础上，中共十九大报告进一步明确了要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。学界对此的研究也汗牛充栋。马万里（2018）指出，应该系统地研究政府间事权与支出责任划分逻辑进路，应该加强体制保障与法治匹配;刘承礼（2016）认为，可以考虑通过改革财政和行政体制以此优化事权和支出责任划分因而为政府间关系立法;李森（2017）通过研究，提出了通过采用“功能覆盖型竞争性辖区”模式、“多中心治理”模式和“就近一致”模式来协调公共产品受益范围多样性与政府级次有限性矛盾;贾康、白景明（2002）认为，应当减少政府层级和财政层级、健全转移支付，完善分级财政以及推进农村区域和基层政府辖区生产要素流动的制度创新;杨志勇（2016），认为事权的稳定性和确定性是事权划分的重点，政府职能转变是关键，通过形成一套机制确保已确定的事权不易被改变进而增强财政体制的激励功能。
讨论政府事权的划分问题，一个总的要求是必须与我国具体政治环境和社会条件相适应，不能以他国的模式生搬硬套。我国国家权力是经过层层委托代理实现的，上级委托下级，下级接受上级委托，并建立单向的委托关系。这种特定的国情决定了我国特有的事权划分方式——事权要素划分。按事权要素划分，各级政府的事权是不同的，所有决策都是自上而下执行的，这是我国事权划分的总体特征，这与西方完全不同。在我国，下级政府的事权往往取决于上级政府。下级政府干什么，要由上级政府来安排。当下级政府没有足够的财力来履行某一项事权时，这一事权的履行则由各级政府共担，共同负责。因此，只有认识到这一点，才能更好地理解现存的一些问题，也才能使问题得到有效解决。
一、政府间事权划分存在的问题
（一）政府事权与支出责任不匹配問题。当前，政府事权与支出责任不匹配问题，主要反映在两个方面：一是上级出政策，下级来买单，引起不匹配;二是扩大社会责任，政府被动买单。上级出政策，下级来买单，主要是指上级政府各个部门发文件，要求下级政府贯彻落实的事项。有些事项体现为下级政府的事权，是必须完成的任务;有些任务是一次性的，但多数是长期性的，属于政府职能的扩展，也是政府与市场关系调整的结果。事权扩大是上级政府的决策，而所需财力主要靠下级政府自己想办法解决，形成下级买单。这使下级政府的事权、财力都处于不确定性状态，导致两者难以匹配。
政府被动服务主要指下级政府部门为了各类考核或者维护稳定和谐局面，迫于社会压力不得不行使的事权，这类事权表面上看有其合理性，但内在反映了政府事权责任的不清和政府职能转换问题。
（二）横向部门间财政关系缺乏基本规则。政府各项职能的履行离不开政府各个部门，各部门政策的出台都需要各级政府财力的支撑。但各部门出台政策主要考虑的是必要性和“收益”大小，而其可能性以及风险考虑不多，往往没有经过充分的风险评估和财力论证，包括转移支付的能力、下级财政配套能力的论证，甚至根本没有考虑财力这个基本条件。
横向部门间的事权与财力缺乏匹配的机制，导致纵向政府之间的事权与财力不匹配。上级各个部门只顾点菜，导致下一级政府的支出责任处于严重不确定性状态，无法预期。上级各个部门点菜与上级财政所能提供的财力之间缺乏协调，上级部门引发的事权调整与财力配置不对称，使下级政府往往无力承担。
二、政府间支出责任划分问题
从上述政府间事权现状分析来看，政府间事权很难划清，必然导致目前这种支出责任划分难问题。
事实上，我国支出责任的划分和界定是基于目前政府间“委托—代理”这一客观现实出发，对我国政府间支出责任从纵向的角度进行完善，即将公共事务的决策权、执行权、监督权和支出权进行不同程度的细分，并分权至不同层级政府。这样，不同层级政府就需要履行相应的决策责任、执行责任、监督责任以及支出责任。在现行制度框架下，公共事务决策主要在中央，对地方来说，最重要的是明确执行成本和支出责任。
就重庆而言，必须细分市级和区级政府间的支出责任。长期以来，对区县的财政状况以分税分级财政体制的名义交给区县政府“自主负责”。而对于要求区县政府干的事情，往往以行政命令的办法来布置，至于财力如何保障考虑不多。 各级政府间事权和支出责任不适应问题，是导致财政支出结构性问题的根本原因。运转与发展支出比重之间的变化问题，反映了财政公共性与财政调节经济之间的矛盾。重点与一般支出之间无规律性变化，则反映了政府事权与支出责任之间的不确定性，也就是事实上的不匹配问题。财政支出大类增长不合理的问题，则反映了政府事权之间履行的矛盾，有限的财力只能通过此消彼长来解决。预算支出绩效差异反映了政府事权履行程度差异，是调整政府事权的重要依据。地方政府负担加重，反映了地方政府事权的不确定性给地方政府带来的困惑与风险。
三、构建事权与支出责任相适应机制的建议
当前，我国各级政府职能没有实现根本转变，仍然存在着比较严重的职能“缺位”和“越位”现象;地方政府财政自主能力不强，提供地方公共产品服务的能力不足;各级政府间事权和支出责任不清;财税立法高度集中，地方政府缺乏相应的地方税体系和举债机制;等等，这些都束缚了各级政府的手脚，限制了职能作用的发挥和创新能力的拓展。因此，要适应科学发展、转变经济发展方式的根本要求，深化财税改革，加大中央和省市对区县财政的财力保障，建立政府事权与支出责任相适应的现代财政制度是我国财政改革的方向。
一要理清各级政府事权。基于当前各级政府在事权划分上事实上的不清晰，是因为现实很难有一个明确的划分体系，相应的政府间支出责任界限也很难划清的现实，因此建议采取以下思路：（1）得理清思路，自上而下地对事权划分给出一个原则性的划清思路，层层指导各级理清各自的事权范围，對确实无法划分的，应确定一个中央、省市、区县、乡镇事权责任比例，以便相应确定支出责任。（2）公布各级政府事权清单。公布的目的有两个：一是打造透明政府的需要。要让全社会都知晓各级政府的事权范围，知道自己的事该找哪级政府办理，从而形成社会监督;二是要让社会大众清楚，除这些清单以外的事权就不是政府该管的事权，应该靠自己、靠社会、靠市场去解决。（3）形成规范的预算制度。政府事权清单明确后，还要根据各级政府的财力状况进行规范化预算，并透明预算编制情况。由于事权的履行有一次性的、有短期一年的、有长期多年的问题，因此编制跨年度预算平衡方案，就是解决政府事权问题的有效手段之一。
二要深化政府职能转变。政府间事权划分不清晰与政府职能存在很大关系，从根本上说，是在长期的政府职能转变过程中必然导致的事权不清加快转变政府职能、深化行政体制改革是全面深化改革的重要内容，在改革全局中处于重要位置。因此，切实转变政府职能是理清政府间事权的前提。那么，如何转变呢？精简放权、机构改革、创新管理方式、规范权力运行等都是有效办法。
主要参考文献：
[1]谢旭人.健全中央和地方财力与事权相匹配的体制 促进科学发展和社会和谐[J].财政研究，2009（2）.
[2]马万里.政府间事权与支出责任划分：逻辑进路、体制保障与法治匹配[J].当代财经，2018（2）.
[3]马万里.中国式财政分权：一个扩展的分析框架[J].当代财经，2015（3）.
[4]谢旭人.关于中央与地方事权划分若干问题的思考[J].财政研究，1995（1）.
[5]刘承礼.省以下政府间事权和支出责任划分[J].财政研究，2016（12）.
[6]李森.试论公共产品受益范围多样性与政府级次有限性之间的矛盾及协调——对政府间事权和支出责任划分的再思考[J].财政研究，2017（8）.
[7]贾康，白景明.县乡财政解困与财政体制创新[J].经济研究，2002（2）.
[8]杨志勇.中央和地方事权划分思路的转变：历史与比较的视角[J].财政研究，2016（9）.
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