扶贫攻坚背景下试析宁夏生态移民社会治理特征及问题

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　　[摘要]自生态移民工程实施以来，移民安置区的经济社会发展取得了较大成就，但诸多深层次的社会问题也逐渐凸显出来。实质上，这些问题的显现是由于移民安置地区的社会结构未能与经济结构实现同步转变而造成的。本文从社会治理的角度出发，找到解决深层次社会问题有效途径与对策。
　　[关键词]生态移民 结构 社会治理
　　一、宁夏生态移民区社会结构与经济结构分析
　　按照库兹涅茨产业结构模式，产业结构模式转变为“二、三、一”的模式，并且第一产业比重小于20%，就表示该地区已经进入工业化中期阶段。2017年，宁夏全区三次产业增加值调整为7.6：46.6：45.8，产业结构模式为“三、二、一”模式，表示已进入了工业化中期阶段，但宁夏生态移民区的社会结构转变较慢，滞后于经济结构转变速度。
　　首先，从人口结构来看，宁夏生态移民区自然增长率为12.62%，远远高于工业化后期自然增长率1%的比例，也高于2007年我国工业化阶段社会结构指标中工业化中期阶段自然增长率5.71%的比例;从就业结构来看，根据钱纳里标准，工业化中期阶段的就业结构标准依次应为15.6：36.8：47.6，按照国内有关研究，中国工业化中期阶段的就业结构指标为50：22：28，宁夏生态移民区就业结构为58.88：11.36：29.76，不论以哪种指标为准，宁夏生态移民区都仍处在工业化初期阶段;从消费结构来看，进入工业化中期后恩格尔系数应该在30%以下，宁夏生态移民区农村地区恩格尔系数为12.66%，说明已经进入了工业化中期阶段;从城乡結构看，工业化中期的城镇化率应该达到60%以上，宁夏生态移民区的城镇化率仅为26%，仍滞留在工业化初期阶段。整体看来，宁夏生态移民区社会结构与经济结构转变速度偏差较大，以致于深层次社会问题的产生不可避免。
　　二、宁夏生态移民区社会治理的特征
　　（一）移民自我管理能力弱化
　　自我管理能力弱化是移民参与社会治理的一块短板，导致移民自我管理能力弱化的原因比较复杂，主要有三个方面：
　　1.移民过于关注经济建设，参与社会治理积极性不高
　　贫困是生态移民的最大特征，“解决温饱、脱贫致富”成为移民搬迁后的最大心愿，这也是生态移民实施的最终目的之一。尽管经过多年的经济建设，多数移民已经解决了温饱问题，但近年来，移民增收的步伐放缓，离脱贫致富还有一定的差距;另一方面，部分新移民尚处在搬迁初的三年困难期，温饱尚未解决，更无暇顾及社会治理，移民参与社会治理的积极性不高，缺乏自我管理能力的培养。
　　2.移民文化素质偏低，对自我管理认识不足
　　由于移民多来自宁夏南部山区，教育条件的落后致使移民文化素质普遍偏低。多数移民仅有中学及以下文化水平，文盲、半文盲在移民中占有不小比例。所以，部分移民对自我管理的认识十分肤浅，既不知自我管理为何物，更不知该如何进行自我管理。
　　3.长期政府集权式管理，移民形成依赖习惯
　　以政府为主导的集权式社会治理在我国已有几十年的历史。在这种管理格局下，人们逐渐丧失了自我管理的意识和能力，习惯于政府对社会、个人的管理与支配，消极地依赖政府，甚至盲从。
　　（二）移民自我管理需求增长
　　目前，移民全面参与社会治理的积极性不高，但在某些特殊领域，尤其是涉及到移民经济利益的领域，比如产业发展和村级财务等领域，都表现出较强的自我管理意识。随着移民对社会生活要求的不断提高，移民的自我管理需求将有所增长，并逐步扩展到更多的社会领域。
　　（三）政府着力“放权”于民
　　我国“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”五位一体的社会治理格局提出以后，各级政府都在积极响应，极力摆脱过去计划经济时代集权式政府的形象，塑造多元主体互助合作的社会治理格局。宁夏生态移民区虽然暂时不具备全面民主社会治理的条件，但也在某些领域积极尝试，为今后民主式社会治理格局的形成进行有益探索。
　　三、宁夏生态移民区社会治理存在的问题
　　（一）移民自我管理能力弱化与自我管理需求增长的矛盾
　　自我管理是社会治理的一个重要方面，上世纪80年代初全国实行村民自治，标志着政府在基层社会治理中的主导地位向基层民众转移，基层社会开始进入自我管理的新阶段。生态移民开发区作为一个新事物，开发建设的历史较短，实行村民自治的时间更短，移民自我管理的效果并不理想，矛盾问题比较突出。一方面，由于移民将主要精力放在经济建设和脱贫致富上，无暇进行自我管理;另一方面，移民文化素质低下和依赖心理严重，致使缺乏自我管理的能力。随着移民脱贫致富步伐的加快及自我管理意识的觉醒，移民自我管理的需求必定增长，直接导致移民自我管理能力弱化与自我管理需求增长的矛盾，最终使移民陷入“有自我管理需求，无自我管理能力”的窘境。
　　（二）政府“放权”于民与政府管理权力扩张的矛盾
　　为了顺应社会治理潮流，并解决社会治理人员紧缺的问题，政府决定“放权”于民。一方面，让移民更多地参与到社会治理中去，培养移民的自我管理能力;另一方面，部分减轻政府的社会治理压力。政府试图在“你进我退”中，寻求一个最佳的平衡点，获取社会治理效益的最大化。然而，移民自我管理能力弱导致很多情况下移民根本无力进行自我管理，此时，政府就不得不介入代为管理。政府“放权”于民与管理权力扩张的矛盾使政府陷入“欲放手不管，又不得不管”的进退两难的境地。
　　（三）政府“放权”于民与移民自我管理能力弱的矛盾
　　移民自我管理能力弱是一个长期存在问题，不是一朝一夕可以有效解决的。政府应该充分考虑到移民的实际情况，有选择性、有针对性的“放权”于民，同时，发挥政府的指导作用，对于移民自我管理中遇到的困难及时提供帮助。但部分政府以“顺应民意”为由，“放权”为名，实则“甩包袱”，将一些管理困难又无利可图的领域交于移民进行自我管理。“放了不该放的”直接导致这两者之间的矛盾，不仅无益于社会的有效管理，反而使社会治理更加混乱。 　　（四）移民自我管理需求增长与政府管理权力扩张的矛盾
　　移民自我管理需求的增长与政府管理权力的扩张都无可厚非，关键在于移民错误地判断政府“放权”的领域，政府错误地评估移民自我管理的能力。加之，移民与政府因某种利益使然而争夺一些社会领域的管理权，导致了矛盾的产生。“管了不该管的”典型就是政府以基层社会治理混乱为由，强行将本属于村民自治范畴的领域纳入到政府的集中管理之下，并美其名曰为统一代理，虽然基层社会得到了有效管理，但政府在无形中侵占了村民对村务进行自我管理的权力，进一步挤压了移民自我管理的社会空间。
　　四、促进宁夏生态移民区社会治理的对策
　　（一）推动社会治理模式的转变
　　集权治理是一种完全以政府为主导的社会治理，政府作为社会治理中的唯一主体，对社会各方面进行全面干预和控制，而移民在社会治理中几乎没有作为。在这种治理格局下，移民对政府具有强烈的依附性，依赖政府获取生存与发展所必需的资源与条件。如果说，现阶段移民为获得生存发展所需资源对政府产生的强依赖，就是政府“集权式”治理模式的体现，但实际上移民是有一定处理权的，并不是一味被动地依赖政府，而政府对移民各方面进行较多干預，只是因为移民在现阶段缺乏自我管理的能力，政府不得不越权行使这一权利，目的并不是为了控制或支配移民，而是尽快帮助其稳定生活、脱贫致富。因此，在今后的一段时期内，要积极推动“集权治理”向“中和治理”模式的转变。移民在社会治理中通过基层自治组织发挥自我管理的作用，并有向政府治理领域进军的趋势，政府在有序退出移民自我管理领域的同时，与移民在某些社会治理领域进行治理权的争夺，双方在社会治理事务中不断博弈，最终达到某种平衡。与此同时，除基层自治组织外的其它社会组织也在这一阶段逐渐成长起来，作为政府与移民的缓冲，调解政府与移民的关系，发挥协同作用。
　　（二）培育和发展社会组织
　　以分类扶持为原则，建立健全社会组织培育扶持机制。鼓励符合条件的组织或个人建立公益性社会组织，政府设立专门的资助基金，对移民村内的公益类服务项目进行合理资助。其次，要加大人才培养力度。一方面引进专业的社工人才，另一方面培育发展社区志愿者组织，为移民提供扶贫、教育、医疗、法律、就业等各项服务。
　　（三）提高移民自治能力与自我管理能力
　　构建以移民村村委会为核心、各类社会组织为辅助、移民广泛参与的移民社会治理格局。培育移民群众的主体意识，使其以主人翁的姿态参与到村民自治活动中，在不断的参与过程中，积极提升自身的自治能力和自我管理能力。在不断完善基层社会治理制度，创建丰富社会组织的前提下，充分发挥移民个人和各类社会组织的主体性，监督政府在社会治理中发挥的作用。同时，移民安置区政府也要转变思想，鼓励各类社会组织和移民个人参与到社会治理的各个方面，协助政府进行社会治理。
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