论行政诉讼确认无效判决在司法实践中的适用

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　　摘 要： 2015年新的《中华人民共和国行政诉讼法》对第七十五条确认无效判决作了更进一步的细分。其中，一方面让确认无效判决制度形式与违法判决形式进行有效的条文分离;另一方面把先前广受诟病的“被诉具体行为”与“不成立、无效”的处理原则进行改正，从而使用“重大明显违法”现行行政行为无效的普世标准，并进一步细化列举了“實施主体不具有行政主体资格”与“没有依据”这两类无效行政行为情形。以上的修正，相对于之前最高法院出台的《若干解释》中对确认无效判决的解释，可谓有了长足的进步，确认无效判决制度在一定程度上建立起来。然而，上述的修改也不尽完善，导致在司法适用中的相对混乱，因此需要进一步完善，从司法实践入手，并修改完善于司法实践。
　　关键词： 确认无效判决制度;重大且明显违法;司法实践
　　中图分类号： D9      文献标识码： A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.071
　　 1 我国确认无效判决制度历史沿革及现状
　　自 2000 年最高法院出台的《执行解释》第五十七条第二款开始逐步建立确认无效之诉的模型以来，地方法院开始在司法实务上进行自己的探索。因此在2000年最高院的《执行解释》基础之上，2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条正式建立了确认无效之诉这一新型的判决形式，从法律制定上弥补了我国行政诉讼类型的不完善的问题，成为确认无效之诉诞生之时的亮点所在。不仅对无效认定标准予以补充，并列举了两种无效的具体情况，不可不谓是长足的进步。也正因为如此，司法实践在新法实施至今一段时间表现出了巨大的热情，出现了大批鲜活案例，成为新制度最好的试金石。然而，在缺乏《行政程序法》以及完善的无效行政行为制度下，司法实践在运用中还是受到了种种掣肘，有来自对旧习惯的“依赖”（违法就撤销），有对认定标准的迷惑，也有对争议法规的不知所措（起诉期限的适用），因此，理论先行，实践反馈理论，从而再次完善引导实践发展。
　　 2 确认无效判决在司法实践中的适用
　　本文主要以“中国裁判文书网”上公布的最新案例为素材，从繁杂的判例文书中整合出160份裁判文书，通过诉判一致关系、无效行政行为的审查标准以及起诉期限不受限制等三个方面对法官在法律适用方面的逻辑与倾向进行梳理和归纳，试图通过实证分析的方法，在司法实践的一线对新制度的运用进行观察与总结，希望能做到“悟已往之不谏，知来者之可追”。附表（在文后附录）为笔者搜索文书的目录方式，搜索尽可能囊括所有关键字，以期做到数据的客观性。
　　 2.1 从诉判关系的角度观察确认无效判决
　　诉判关系中“诉判一致”即指当事人的诉讼请求应与法院作出的判决类型相对应，不得漏判亦或超出当事人的诉讼请求。这是立法首次对确认无效判决确立了严格的诉判一致原则。但在2015年新《行政诉讼法》实施后，司法实践中的法院并没有严格遵循这一诉判一致原则。
　　2.1.1 原告诉请撤销，法院作出确认无效判决
　　在广发银行温州分行不服温州市住建委房屋行政登记一案中，广发请求撤销。法院认为，根据《国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十一条规定，被告在涉案房屋被法院查封期间作出被诉房屋登记，致使涉案房屋的所有权发生转让，违反了上述法律规定。因此，被告作出被诉房屋登记违法，应予确认该通知无效。
　　2.1.2 原告诉请确认违法判决，法院作出确认无效判决
　　在李欢诉迁西县国土局注销宅基地使用证一案中，李欢请求法院作出法院判决确认违法。法院认为，迁西县国土局欠缺行政主体资格，不具备注销集体土地建设用地使用证的行政权能，而迁西县国土局以自己名义用通知的方式注销李欢的土地使用证，该行为违反了第七十五条，因此该注销的行政行为无效。
　　2.1.3 原告诉请确认无效，法院判决确认违法
　　在罗浜田不服龙岩市政府、第三人龙岩市邦汽车有限公司土地行政登记一案中，罗请求确认无效。法院认为，第三人系善意受让争议土地证项下的土地使用权，其与龙门镇湖二村、赤水村民委员会签订的转让合同合法有效。但前手土地权属证书已被二审法院确认违法，因此，对后续变更登记行为亦应确认违法。
　　 2.2 从无效行政行为的审查标准来观察确认无效判决
　　2.2.1 “实施主体不具有行政主体资格”之分析
　　“实施主体不具有行政主体资格”的认定标准不一，主要体现在对实施主体的认定，以及行政主体资格的认定也不是足够清晰司法实践中，法官适用主要以以下两种情况为由作出确认无效判决，其理由是完全不相同的。
　　（1）行政行为实施主体本身不是行政主体。
　　在科技公司诉苏州市相城区农业局注销《动物防疫合格证》一案中，法院认为，作出注销行政行为的相城区兽医卫生监督所不是行政编制部门，既不是行政机构，更不具有行政主体资格。
　　（2）行政主体作出的行政行为属于超越职权。
　　在蔡亚平诉郑州市住管局行政管理一案中。法院认为，本案中，郑州市住管局属于内设机构，《郑州市存量房网上交易和结算资金管理办法》是政府规范性文件，不符合上述关于委托的两个条件，因此确认无效。
　　2.2.2 “没有依据”之分析
　　（1）“法律依据”或是“事实依据”？
　　在杜发乾诉古丈县国土局及长潭村土地行政管理一案中，法院认为本案中，没有证据能够证明国土局在签订土地征收协议时，涉案土地的土地承包经营纠纷已经通过上述三条救济途径之一得到解决。故，其实施的该土地征收行为及签订的土地征收协议没有事实依据。
　　（2）“没有引用”或是“引用错误”？ 　　在韦振华诉广西管委会与第三人蔡文金签订的《南宁-东盟经济开发区补偿安置协议书》一案中，法院认为，在未有充分证据证明蔡文金已经取得何意乾所有产权房的所有权的情况下，即与其签订本案被诉《协议书》，将部分产权房计入蔡文金的合法住房面积一并进行搬迁补偿安置，属于七十五条规定的“重大且明显违法”情形。
　　（3）法院在實务中正确适用“没有依据”的认定方式。
　　在上述确定“没有依据”的内在含义为行政机关在作出行政行为时是全然没有援引法律依据之后，法院在审查中，主要针对两种情况来适用“没有依据”的条款，这两种情况我们可以总结为实体与程序上的瑕疵，两种情况也是层次上的递进，即实体上全然没有援引法律依据，程序上在应诉答辩过程中也没有提供法律依据，或者提供的法律依据不能覆盖其行政行为的主张。
　　 2.3 从起诉期限来观察确认无效判决
　　一方面，从现行立法来看，《行政诉讼法》与《若干问题解释》均没有对确认无效判决的诉讼期限进行规定，没有作出起诉期限是否受限制的解释。而对于一般的起诉期限，集中在《行政诉讼法》的第 46 条、第 47 条、第 48 条。另一方面，“从理论上说，无效行政行为应当自始无效，不受起诉期限的限制…但新法没有规定起诉期限不受限制，可以在司法实践中探索和确立。”
　　2.3.1 确认无效之诉不受起诉期限限制
　　在方重武诉歙县民政局民政行政登记纠纷一案中，法院认为，本案中的婚姻登记行政行为明显违法，应为无效。对于歙县民政局认为方重武起诉已超过起诉期限，因无效行政行为自始无效，不受起诉期限限制。故对其认为方重武起诉已超过起诉期限的辩称不予支持。
　　2.3.2 确认无效之诉受起诉期限的限制
　　在高凤友诉献县人民政府土地行政登记一案中，法院认为，行政行为无效属于实体法规则，按照实体从旧原则，该无效规定不具有溯及力，只有2015年5月1日后发生的行政行为才适用无效的规定，本案的行政行为是在1993年作出，因此高凤友请求确认行政行为无效的起诉不符合法律规定。据此判决驳回上诉，维持原裁定。
　　综上，在新法通过后，各地法院在司法实践中对于确认无效判决起诉期限的运用混乱不一，超越实定法的现象也“此起彼伏”，这对依法治国的总体以及行政法的发展都不是不利的，对确认无效判决起诉期限规定势在必行。
　　 3 我国确认无效判决之完善
　　 3.1 司法实践中无效行政行为认定标准之客观化总结
　　立足于无效行政为的国内外地区的司法实践来看，“重大且明显”的普适性标准为大多数法院所认同，也是当下最为合理的判决依据，尤其是在我国尚缺行政程序法典的背景下。
　　3.1.1 “重大明显违法”现有司法实践标准
　　（1）无法识别作出书面行政决定的公法主体。
　　（2）事实不能。即违反了“法不强人所难”的一般性法律原则。
　　（3）内容不明确。即行政行为所阐述的标的不明确、观点立场相互矛盾。
　　3.1.2 “重大明显违法”可增补司法实践标准
　　（1）法律不能，即行政机关所要求之事项为法律禁止的行为，如若相对人按照行政机关所要求事项行为，则会因为违法而被制裁。
　　（2）违反社会公德，“违反法律或社会公共利益”的为无效。
　　（3）缺乏当事人能力，即行政机关所为对象是不具有当事人能力的。
　　（4）意思上的瑕疵，即行政机关作出行政为之时，其所表达的行政行为欠缺意思表示。
　　 3.2 确认无效判决之起诉期限的完善
　　《行政诉讼法》当初未能编入确认无效的无起诉期限制度，就是想到此类诉讼与判决在行政诉讼方面是一类新制度，因此相对应的起诉期限问题尚需日后的司法实务通过经验积累。但实际上，我国行政诉讼是否需要修订出台无起诉期限制度呢？我国学界主要提出的观点是，无效行政行为不应该受起诉期限的限制，此类观点源于大陆法系德国无效行政行为的法律与理论。综上可知，从最后的判决结果上看，确认无效之诉与撤销之诉并无不同，但从整个诉讼类型化的角度以及无效之诉的独立地位来看，无效之诉在起诉期限上应当区别于其他判决形式，以发挥其独立之价值地位。例如日本学界认为的无效之诉即“乘坐定期公共汽车”而晚点的撤销诉讼。具体到我国来讲，最初设立无效之诉的原因在于拓宽当事人的救济渠道，如果此时将其不受起诉期限的特指取消，那么确认无效之诉的意义也将不复存在。因此，我国对于确认无效之诉可以建议将20年的期限予以突破，即不受起诉期限限制。
　　 4 结语
　　确认无效之诉制度作为一项理论先行的制度，其已经被越来越广泛的应用到司法实务前线之中。在行政诉讼类型化的过程中，无效之诉的体系化无疑是推动整个诉讼类型化向前发展的，与此同时也增加了对违法行政行为认定的复杂与难度。故此，新出台的确认无效之诉制度，法院在适用中更应当审慎处理，用专业能力把握法律应用，更重要的是做好与撤销等判决形式的衔接与区别。
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