从“网约车”新政看“分享经济”政策路径选择

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　　 摘要：“网络预约出租车”政策的出台是我国进入“分享经济”时代的政策指向，也是发展分享经济的重要补充。采用多源流框架的分析视角，文章对“网约车”政策进行分析梳理，对三大源流产生的问题聚合与审视，针对“网约车”政策的分析，由点及面探讨“分享经济”发展的政策局限性，从而为“分享经济”的发展政策提出建议与对策。
　　 关键词：网约车新政;分享经济;政策路径;多源流
　　 一、问题的提出
　　 党的十九大报告中指出：“在中高端消费、创新引领、绿色低碳、分享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能”。“分享经济”作为一种新型经济依赖于互联网而生，如今市场上的分享产品百花齐放，网络预约出租车正是分享产品之一。而《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的发布让网络预约出租车正式以合法化身份走进大众视野。“网约车”政策的出台结束了市场上关于网约车经营，用户纠纷等纠缠不清问题并为其发展提供了法律依据。这无疑是给“分享经济”政策出台提供了一个好的试行路径。
　　 “分享经济”异军突起，发展迅速，同时亦具备新生经济发展力量薄弱的特点，其发展前景也可能由于政府行为而受到影响，因而在政策制定中政府一直保持谨小慎微的态度。同时应明确的是，“分享经济”在美国早已出现，而近几年才在中国打开市场，其发展状况也大有不同，足以证明中国“分享经济”与“美国分享经济”在某种程度上存在差别，因而在制定政策方面就不能照搬照抄。而政府在对“分享经济”制定政策中应当如何推进？制定政策的关键主体是政府还是市场？如何制定符合“分享经济”发展的独特性政策并保持其良好实施？笔者将采用公共政策的多源流理论对“网络约出租车”的政策议程进行分析，进而提出分享经济的政策建议。
　　 二、理论阐释
　　 （一）多源流理论
　　 多源流框架包含问题流、政治流、政策流。问题流指一个问题的界定标准之界定，事件是如何引起政府的关注而上升为国家问题的过程。政治流指民众情绪和舆论等变化以及利益等问题对政策制定的影响。而政策流是指专家对此提出的问题以及政策标准和政策主张。在我国，多源流理论被应用于各种各样的的实践当中。
　　 在水污染治理方面，有学者通过分析江浙跨行政区水污染防治合作的政策过程提出“多源流”理论对我国的政策分析方面有一定的适用性。一是在网络政策参与方面，魏淑艳，孙峰认为多源流在应用于网络技术方面是具有重要意义的。二是在实践方面，有学者从多源流的视角分析得出，多源流理论不可避免在我国各方面政策制定中存在局限性。
　　 （二）分享经济
　　 《2016分享经济报告》中对分享经济的定义是：分享经济是信息革命发展到一定阶段后出现的新型经济形态;是连接供需的最优化资源配置方式;是适应信息社会发展的新理念。
　　 一是新型经济形态。分享经济是突破于传统经济模式的新经济形态、是所有权和使用权分离的一种网络新模式。白云朴，朱承亮通过将分享经济与传统实体经济相比较，认为分享经济的分散化、非正式化的管理模式已经成为了一种新型的经济发展态势。朱宝丽则认为分享经济与传统经济的不同之处在于参与主体、社交网络、劳动关系等方面。张坤，李晶，王文韬，谢阳群等通过分析分享经济的相关热点问题，认为分享经济就是将使用权和拥有权相互分离的一种经济模式，通过此种方式来满足大众的各种各样需求。庞嘉伟，陈骐等认为分享经济就是一种实现资源的优化配置的新模式。李文明，吕福玉则认为分享经济作为一种消费经济形态，在一定程度上属数字信息交易，其实质是新型信息消费，属于信息经济的范畴。二是最优化资源配置。秦铮，王钦等学者认为分享经济是资源的优化整合。赵景华，许鸣超，陈新明等通过政府对于分享经济的监管不同以及差异等方面指出，分享经济是通过网络平台实现个人与组织的使用权，进而实现社会资源的再利用。此外，有学者则认为以较低的价格甚至是免费的方式进行提供或转让给有需要的个人或企业进行使用的一种新型的资源配置模式。三是一种新理念。关于分享经济的理念，我国学者都持有不同的观点。有学者认为分享经济的核心理念是以闲置资源换取经济收益，其实质是一种为人们提供便利的经济模式。不仅能为社会创造价值和节约资源，同时也能提升人们的节约与环保以及适度消费意识。此外分享经济从某种程度上提倡了“享用比占有更重要”的理念，构建了一种新的生活方式。
　　 三、根源追溯
　　 在国内，2015年“滴滴出行”平台注册的司机数已超过1400万，用户数已达2.5亿。而在线短租市场在2012年起步时，市场规模仅有1.4亿元，2015年市场规模已超过100亿元。2016年发布试行的《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》标志着我国成为第一个出台全国性法规使网约车合法化的国家，对解决分享经济存在的相关问题也有借鉴作用。
　　 （一）问题源流
　　 问题源流是指存在的一系列急需政府解决的问题。社会问题需要经过重大事件才会发展成为政府政策制定与关注的焦点。目前，我国对“分享经济”的法律法规还未有明确的规定，但是在政府工作报告中多次提出发展“分享经济”，故此“分享经济”政策制定与政策思考这一事件中问题源流主要是存在的问题与关注焦点。
　　 1. 存在的问题
　　 一是引发社会问题严峻。自从近几年分享经济在中国崛起，其发展极其迅速，从而也带来了一系列的社会问题。“分享经济”发展同时带来社会安全隐患严重，以深圳市为例，据南方都市报报道，2017年深圳交警查处分享单车交通违法行为就有133632宗，2017年7月至12月，共有28万人次被禁用分享单车，这意味着平均每天都有超过1500人次被禁用分享单车。“分享经济”带来城市治理新难题，大街上乱摆乱放的分享产品比比皆是，单纯靠城管的执法与监督难以从根本解决分享产品泛滥问题，反之，适得其反，加深城管执法人员与分享企业的矛盾。二是分享经济市场潜在风险。分享经济的发展带来外贸增长、对于拉动内需和投资有重要意义以及对我国经济的健康良好发展也具有促进作用。然而随着分享經济的发展，分享企业如雨后春笋般崛起，大量分享企业经济实力和经营能力薄弱，分享市场缺乏统一的规则与标准，先进入分享市场的企业往往会进行垄断经营。三是分享经济引发的矛盾争端频现。分享经济自进入我国大众视野以来，矛盾争端频发。而分享经济法律条文不完善的情况下，没有明确标准判断对与错。滴滴出行等公司的合并曾被质疑存在着垄断的嫌疑。此外，分享经济陷于经济纠纷案件纷纷曝出，摩拜单车等涉及产权投诉问题与专车服务引发的社会争议众口云云。四是分享经济利益安全问题凸显。分享经济用户权益与从业者利益保障不足。分享产品出现诈骗和租金无法退还等例子比比皆是，但是目前为止，对此类维护用户权益和财产安全的处理方式较为模糊，用户在维权和维权取证方面困难。此外，许多分享经济企业开始大量招人，其劳动者的权益保障也成为目前亟需解决的问题。 　　 2. 焦点案例——网约车新政出台事件
　　 网约车作为分享经济的其中一种表现形式，自2012年后，网约车逐渐被消费者认知。在2014年，我国的出租车的运营就已经有130多万辆。随着出租行业的发展，网络预约出租车的兴起也带来了一系列的问题。主要在于原本由传统出租汽车主导的市场逐渐被网约车占领极大冲击了传统出租车行业的发展。为了表示抗争和不满，各地的出租车开始围追堵截网约车，比较重大的是2015年元旦前后的“沈陽出租车罢工事件”。“沈阳出租车”事件后，南昌、长春、济南等地区出租车停运全面爆发，随之而来的网约车合法化问题引起热议，进而由“专车第一案”等引发的“网约车”监管无门问题大量被爆出，网约车是黑车等言论遍布全国。“网约车”亦因其发展的趋势与发展迅速过猛，一度成为众矢之的。
　　 由于频繁的罢工引发政府的关注。“网约车”作为“分享经济”的一种表现方式，其面临的争议与困境是“分享经济”领域里无可逃避的现实难题。“网约车新政”是调整“网约车”合法化、规范化的一剂强心针，可为分享经济内其他行业提供借鉴，然“分享经济”目前还未有合适的政策与法律出台。
　　 （二）政策源流
　　 在政策的提出方面。自“分享经济”在中国兴起后，我国政府也频频发出促进“分享经济”发展的政策。分政策制定已经逐渐被政府关注，逐渐开始思考和制定。其次，在政策的选择层面。有学者认为对待“分享经济”这一新生儿应当抱以宽容态度，而不是对其“一刀切”。此外，一些学者认为“分享经济”的发展存在隐私泄露、安全隐患与对传统行业的巨大冲击，如不进行适当的监管将会扰乱已有的市场秩序。也有学者认为分享经济的出现带来了新的经济机遇，对我国经济的发展能起到巨大的推动作用。在政策选择标准方面要符合我国经济发展的方向，适合我国的国情。政策的选择应当从多个方面的主体利益进行综合的考虑，去其糟粕取其精华，进而选取出最优的政策。对其实施后的结果如何应当做一个合理的预测评估，以防止政策执行后带来的社会不稳定因素的增长和经济的倒退。
　　 （三）政治源流
　　 政治源流主要是指某一事件中的利益相关者的情绪以及大众对此事件的看法以及一些主要的舆论观点等。分享经济的产生至今，一直是热点问题，分享经济发展政策的宣布与执行是大众所期。此外，我国的执政理念一直以来都是遵循为人民服务的宗旨。毫无疑问，政府在对分享经济进行政策制定时也必然以人民的利益作为出发点进行考量。在管理权限方面，近两年对分享经济的管理力度加大，分享经济的管理逐步从地方管理上升到中央的重视，这是我国分享经济政策急需制定的信号。
　　 （四）三大源流的聚合
　　 三条源流的聚合则表明某一事件已经成为政府关注的重点，需要提上政策议程，这也是问题、政治、政策三方面的结合。三条源流的耦合与聚集影响着分享经济的政策制定，而分享经济政策制定中也面临着诸多障碍。一是在问题源流方面，分享经济引发的诸多问题，如分享产业的野蛮生长，造成了市场的混乱和不稳定。城区治理与社会治理面临新的难题，究其原因在于没有合理的管理体制，因此倒逼政府作出相关的政策指示。二是在政治源流方面，用户的利益得不到保障，社会矛盾和不稳定因素增加。从根本来看则由于政府未能积极发挥其矛盾调和者作用及合理制定政策。三是在政策源流方面，由于缺乏法律的规范以及相关的法律政策，侵权行为和盗取个人隐私等违法犯罪行为频频爆出，因此也倒逼着政府做出合理的行动。
　　 四、路径探讨
　　 基于上述对分享经济的多层源流分析得出分享经济的政策制定不是一蹴而就的，需要进行反复的修缮与思量。而一项政策从起源到结束主要分为三大阶段，分别是政策制定前、政治执行中、政策的消亡。
　　 （一）政策制定前：探析根本问题，合理制定政策
　　 首先，探究本质，制定针对性政策。由于分享经济的多样性和多变性，政府需要从各类焦点事件中探寻其需要解决的深层次问题，针对性地做出合适其发展的政策，以防止政策制定的不合理现象产生。其次，综合以往对分享经济的政策性的文件以及行业行规，探寻一条科学合理的政策发展道路，增强分享经济政策制定的科学性。最后，政策制定中，民意以及舆论和大众情绪也应当考虑在内，制定出人民满意的政策。
　　 （二）政策实施中：抓紧政策流，构建合理体系
　　 政策在实施过程中难免会遇到各种各样的问题，而分享经济政策的执行应当遵循以下三个方面：一是创新政策建构体系。分享经济的政策在执行过程中除了要防止政策执行偏差以外，还应当进行政策创新，以一种新的政策方式出现在大众面前。二是建设政策支持与补贴体系。政策在执行过程中应当随着分享经济的发展变化而做出相应的修改。三是制定相关的法律政策体系。完整的法律体系可以为分享经济的发展确定行为责任主体，为各个利益相关者提供保护屏障。
　　 （三）政策实施后：加强政企合作，稳固政策实施
　　 一是加强沟通。在分享经济政策出现缺陷时政府应当及时与民众以及社会组织等利益相关者进行沟通协调。深入了解各方的利益以及想法，以做出更好的政策调整或者废除。二是树立为民服务管理的理念。在分享经济政策实施后应当首先考虑公共利益是否受到损害。三是政策的修缮与应当是政府与分享企业以及民众的多元共同合作。政府政策的稳固与修缮不能单靠一己之力，应当是多元主体合作的结果。因而，贯穿分享经济政策的始终应当是“集百家之所长”，不能单靠政府“一己之力”。
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　　 （作者单位：广西大学公共管理学院）
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