国家级新区开发建设的成效与问题
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摘要：国家級新区综合实力不断壮大，在带动区域经济发展、培育新动能、创新发展、扩大开放等方面取得了明显成效。但部分国家级新区也出现了水资源短缺、空间开发无序、土地资源低效利用、新增长污染压力大等突出的矛盾和问题，需要在后续政策指导等方面加大力度、有所突破，促进国家级新区步入高质量发展的轨道。
关键词：国家级新区开发区建设成效
国家级新区作为大尺度、综合型的功能区，在落实国家战略、促进经济发展、扩大对外开放、推动创新发展等方面发挥了重要作用，取得了显著成效[1]。但近几年来，随着国家级新区数量的增加，部分国家级新区开发建设过程中也暴露出一些苗头性、倾向性、潜在性的问题，需要国家层面高度关注[2]。
一、国家级新区开发建设的成效
进入“十三五”以来，国家级新区综合实力不断壮大，2017经济总量全国占近5%，在全国经济发展格局中的带动示范作用已充分显现[3]。
（一）增长极带动效应突出
绝大多数国家级新区经济增速在所在省市处于“领跑”位置，对区域经济增长带动效率突出。浦东新区2017年经济总量实现965139亿元，经济增速为85%，高于上海市经济增速16个百分点，经济总量占上海市比重近1/3;西海岸新区2017年经济总量实现321271亿元，增速为11%，比山东省平均水平高于36个百分点，占青岛市经济总量的29%;两江新区2017年经济总量实现253257亿元，增速102%，高于重庆市经济增速近1个百分点，比占重庆市比重达到13%。金普新区、湘江新区、天府新区、江北新区等均保持了高速增长势头，经济总量均超过2000亿元，占市域比重均超过20%。
（二）新动能培育成效显著
各新区着力强化新产业、新业态培育，综合经济优势显著增强。伴随中国（上海）自贸试验区建设和张江国家科学城国家战略的实施和推进，浦东新区新动能培育力度不断加大，生物医药、集成电路、高端装备和类脑科学、人工智能等产业集群效应进一步强化;西海岸新区组织实施了新旧动能转换十大工程，家电电子、船舶海工、汽车、装备制造四大集群初步形成;金普新区国家新型工业化产业示范基地、跨境电商综合试验区建设取得明显成效，集成电路、新能源及储能装备、生物医药、新能源汽车等新兴产业不断壮;江北新区新增集成电路设计企业超过100家，东方“硅谷”打造取得实质进展;两江新区通过积极引导产业资本与金融资本的紧密结合，开创了电子信息、高端装备制造、新能源及智能汽车、智能装备等战略性新兴产业发展新局面。
（三）创新驱动实现新突破
各国家级新区深入实施创新驱动发展战略，自主创新能力不断提升。浦东新区累计引进外资研发中心累计达到227家建设，“科创中心”核心功能建设成交显著，形成了以C919大飞机、5G中国“芯”为代表的一批重大科研成果。西海岸新区新增市级以上重点实验室、工程研究中心等研发平台49个，新增高新技术企业145。江北新区连续三年高新技术企业数增长率超25%，2017年规上高新技术企业产值达12903亿元。金普新区实施了创新主体倍增、区校合作协同创新中心建设和军民融合创新平台建设三大工程，新增高新技术企业53家，高新技术产品产值突破1500亿元。滨海新区、福州新区、湘江新区、两江新区、贵安新区、西咸新区等国家首批“双创”示范基地取得明显进展，新区创新活力持续增强。
（四）对外开放加速推进
各国家级新区积极打造国际合作平台，已成为我国“一带一路”倡议实施的重要支点。浦东新区自贸试验区外资企业近2万户，注册资本超过2600亿美元，对长三角地区对外开放的引领作用更加明显。西海岸新区“引进来”“走出去”对外合作战略成效显著，累计有56家世界500强企业投资设立了82个外资项目，2017年新区对“一带一路”沿线实现出口475亿美元。金普新区引进外资企业已达5000多家，世界500强企业中近百家在此投资兴业，已成为引领东北地区开放发展的龙头。两江新区积极推动中德、中瑞、中韩、中日等6个国别合作产业园，在技术研发、生产经营、服务网络、贸易流通、资金往来、人才服务等方面扩大国际合作，成为西部地区对外开放合作典范。
二、新区开发建设面临的主要问题和原因
随着国家级新区开发建设进程的不断推进，部分国家级新也出现了一些亟待解决的矛盾和问题，形成越来越明显的“短板”制约[4]。这些矛盾和问题如得不到及时解决，将削弱国家级新高质量发展的基础。
（一）主要问题
1水资源约束有待破解。我国当前国家级新区基本上都面临缺水困局，特别是兰州新区、天府新区、西咸新区等西部地区的国家级新区，水资源约束更为突出。据测算，到2030年兰州新区、天府新区、西咸新区总需水量分别存在4亿立方米、3亿立方米、15亿立方米的巨大缺口。东部地区国家级新区的大部分依托城市位居我国14个严重缺水城市之列，水资源供求矛盾同样十分突出。然而，受地方财力及管理因素的制约，上述国家级区水资源保障工程建设面临诸多困难，仅凭地方推动难于在短期内产生成效，需要国家层面提供必要的推动与支持措施。
2开发尺度和空间布局有待规范。部分国家级新区表现出强烈的“圈地”冲动，通过发展规划、总体规划对总体方案界定的范围不断突破。贵安新区总体方案确定的规划范围为1795平方公里，但总体规划实际规划范围扩大到2451平方公里;兰州新区上报方案规划面积为806平方公里，总体规划实际规划范围扩大到1700平方公里;南京江北新区总体方案界定的规划范围分别为788平方公里，总体规划实际规划范围扩大到2451平方公里。在规划范围不断突破的背景下，部分国家级新区空间布局也出现了新一轮“摊大饼”现象。在当前批复的19个国家级新区中，大部分新区规划人口规模200万-500万人，规划建设用地基本都在200平方公里以上，300-500平方公里的规划建设用地规模是常态，也有部分新区规划建设用地规模在500平方公里以上。如果国家级新区开发规模和“摊大饼”式空间扩张趋势得不到有效控制，可能将对其它城市新区产生示范效应，引发新一轮城市扩张“竞赛”的风险不容忽视。 3土地资源利用效率有待提升。部分国家级新区没有遵循国家有关建设用地效率的指标要求，缺乏对人均用地、建设用地产出强度的整体控制，土地低效率开发问题突出[5]。据不完全统计，两江新区、江北新区、长春新区、哈尔滨新区、西海岸新区、天府新区、西咸新区、兰州新区等规划人均建设用地分别为110平方米、117平方米、145平方米、127平方米、133平方米、116平方米、115平方米、170平方米，明显超越了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的控制标准。然而，国家级新区人均高强度的土地占用并未产生高效率的经济产出。相关研究表明，已开发建设多年浦东新区单位建设用地产出GDP为101亿元，明显低于上海市辖区137亿元的产出水平[6];南沙新区和天府新区等国家新区建设用地产出效率与所在城市市辖区平均水平差距更明显，单位建设用地产出水平分别仅为所在城市市辖区平均水平267%和544%。
4环境污染防控能力有待强化。部分国家级新区产业发展仍然以高消耗的能源重化工业为主体，新增污染物总量巨大。例如，西咸新区2020年SO2、NOx及烟（粉）尘排放量分别增加439231吨、21202吨及1882吨，新增COD年排放量为1228646吨，氨氮年排放量为97858噸;兰州新区2030年新增SO2、NO2、VOC排放量分别为134289吨、208854吨、98580吨，新增COD和氨氮排放量分别为8048吨、1288吨;天府新区2030年新增SO2、NOX、PM10排放量分别为1600吨、3500吨、3000吨。舟山新区、江北新区、两江新区、西海岸新区、金普新区等也均面临同样新增环境压力问题。同时，部分国家级新区环境设施建设没有同步配套，环境治理设施存在标准偏低和明显滞后现象，普遍存在不同程度的直排问题。
（二）原因分析
国家级新区当前存在的突出问题固然有资源本底局限和地方利益驱动等自身原因，但主要原因在于国家层面缺乏必要的后续引导调控措施[7]。
1后续政策支持与引导缺位。国家级新区开发建设需要一个长期的过程，后续必要的差别化政策支持与政策引导不可或缺。国家级新区后续政策支持与引导缺位主要体现在两个方面：其一，对西部地区国家级新区关键基础设施建设的支持政策不足。西部地区国家级新区基础条件差，后续发展面临突出的资源环境约束，需要巨大的基础设施建设投资。受地方财力限制，西部地区国家级新区对此几乎没有有效解决手段，必要的基础设施建设困难重重。其二，必要的考核评估机制不健全。目前尚未形成有效的国家级新区考核评估体系，导致各国家级新区对提高资源利用效率、发展模式转型缺乏紧迫感和责任感。
2规划编制过程有效控制程序缺位。国家级新区作为承载国家重大战略的功能平台，发展规划审批事项理应由国家层面进行直接控制，这样才能处理好国家政策引导和发挥地方积极性、主动性的关系。然而，当前国家级新区发展规划的行政审批机关是省级人民政府，国家发改委对国家级新区发展规划实行备案管理，国家层面对国家级新发展规划编制的有效控制程序实际上是缺位的。省级人民政府作为国家新区开发建设的直接利益相关方，往往在发展规划控制环节“睁一只眼、闭一只眼”，结果导致部分国家级新区发展规划不仅实际规划范围大幅度突破国家政策要求，产生了空间失控隐患。
3规划实施过程有效监管机制缺位。当前国家级新区监管主体为省级政府。作为直接利益相关方，省级政府往往对地方落实国家政策的选择性充耳不闻，过程监管形同虚设，国家级新开发建设基本处于“放任自由”状态。国家级新区开发建设过程中出现的诸多问题，已引起国家发改委等部门的关注，国家发改委联合国土、环保、住建四部委联合发布了《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》。由于没有直接监管权限，四部委的《指导意见》对地方不具备刚性约束，实际效应非常有限。
4规划编制与规划环评互动机制缺位。当前国家级新区发展规划与规划环评互动严重不足，规划环评不受重视、发展规划与规划环评“两层皮”现象突出。一些国家级新区在总体方案报批阶段，就没有进行了严格的环评审查。部分国家级新区已开发建设多年，但正规的规划环评仍然尚未启动。由于规划环评没有得到应有的重视，以及规划与规划环评相互脱节，导致当前国家级新区发展规划普遍缺少资源环境效率方面的规划目标和有效的污染控制措施，部分国家级新区也因此不自觉地走上了资源环境高消耗的老路。
三、建议
为促进国家级新区步入高质量发展轨道，需高度关注当前部分国家级新区面临的能力制约和苗头性、倾向性问题，适时研究制定引导与调控措施。
（一）支持国家级新区水资源保障能力建设
加大对天府新区、兰州新区、滇中新区跨区域调水工程的支持力度，将“引大济岷”“引大入秦”扩容改造、“滇中引水”列入国家近期实施的重大项目，由国家直接协调组织实施，尽快解决西部地区国家级新区资源性缺水困局。统筹协调中部和东部地区国家级新区依托城市水源地建设与保护工程、跨区域调水工程的规划与建设，缓解中部和东部地区国家级新区普遍面临的水质性缺水、工程性缺水制约。
（二）建立国家级新区规划评估与调控机制
组织权威规划机构对国家级新区规划进行梳理，对规划范围、规划目标、发展定位及重点开发建设领域进行评估[8]。对于明显偏离国家政策导向的国家级新区规划，应督促相关地方政府及时修编。适时开展国家级新区规划中期评估，并根据评估情况对规划进行调整完善。
（三）建立国家级新区绩效评估制度
研究制定国家级新区绩效考核办法和指标体系，引导各国家级新区切实转变发展模式。考核指标设计要充分考虑资源环境效率导向和创新驱动导向，土地利用效率、污染物排放强度、创新驱动等指标要对标国际。研究制定相关奖惩机制，树立考核的权威性。
（四）强化国家级新区环境保护能力建设
完善水环境保护设施体系。改变传统的城市工业废水和生
活污水混合处理模式，推进生产废水和生活污水的分开处理;推进污水收集配套管网建设全覆盖，彻底解决直排问题。全面升级大气污染物防控能力。新区入区企业必须配备相应的大气污染源在线监测系统，并与省、市、新区环境管理部门联网;加强国家级新区汽车尾气前端治理的政策引导，研究制定尾气净化装置强制安装措施。国家级新区原则上不再规划建设燃煤热电厂和热源厂，新、改、扩建VOCs项目必须选用先进的清洁生产和密闭化工艺。
参考文献：
[1]国家发展和改革委员会国家级新区发展报告2016[M].中国计划出版社，2016
[2]曹云国家级新区建设隐忧[J].决策，2014（12）.
[3]徐静，汤爽爽，黄贤金我国国家级城市新区的规划导向及启示[J].现代城市研究，2015（2）.
[4]刘继华，荀春兵国家级新区：实践与目标的偏差及政策反思[J].城市发展研究，2017（1）.
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[6]曾刚，倪外上海浦东发展路径研究[J].地域研究与开发，2009（8）.
[7]刘华我国国家级新区建设机制的缺陷及对策探讨-以兰州新区为例[J].甘肃社会科学，2016（2）.
[8]贾若祥促进国家级新区健康发展的思路与对策[J].中国发展观察，2016（17）.
（刘洋，中国宏观经济研究院，国家发改委国土开发与地区经济研究所）
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