新常态下定西市财政收入结构与可持续性发展
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摘要：随着我国经济进入新常态，地方财政收入从过去的高速增长逐步回落，欠发达地区债务负担日显沉重，财政风险日益加大，对地方经济的健康发展带来巨大压力。本文以定西市为例，分析了地方财政收入规模和结构变化情况以及可持续性发展，提出了相关建议。
关键词：政府收入可持续发展
当前，我国经济政策贯彻实施新发展理念，积极推进现代经济体系的建立与完善。如何实现可持续性发展，满足社会公共需要、实现宏观调控政策目标成为地方财政现实而又紧迫的课题。
一、定西市政府收入来源与结构
定西市政府财力主要来源于一般公共财政预算收入、转移性收入和政府债务。2017年定西市公共财政预算收入的70%来自税收收，30%来自非税收入。税收收入中房地产业及其与之相关的税收收入占比超过20%，非税收入中国有土地使用权出让收入占比达5024%。财政总收入占GDP的比重仅为145%，公共财政预算收入占地方综合财力的比重不足12%，财政自给率为 102%，上级财政转移性收占地方综合财力的737%;政府债务主要包括土地质押贷款、城投公司债务等，总规模超接近一般公共预算收入的3倍。从收入结构看，定西市实体经济创收能力降低，财政实力弱、自给率严重不足，收入结构不平衡，对房地产市场的依赖程度高，实现可持续发展面临诸多困难。
二、定西市财政可持续发展的制约因素
（一）地方经济增长持续放缓的影响
在我国经济进入“新常态”的背景下，政府稳增长、调结构、促改革政策逐步实施，但定西经济面临的结构性矛盾较多，固定资产投资总额下滑，限额以上社会消费品零售总额出现回落态势。企业的生产成本持续上升，融资难的问题依然存在，生产经营困难的状况没有得到明显的改善，经济效益增速持续下滑。全市153户规模以上工业企业中31户亏损，亏损面高达2026%。公共预算收入增幅由2012年的26%下跌至2015年的35%，2017同比减收91%。其中税收收入、非税收入（不含政府基金）同比分别减收76个、111个百分点。
（二）财源建设中的结构性矛盾问题
作为第一产业的农业，仍然处于小农经济，远离效益农业、现代农业。马铃薯、中药材等产品在国内市场上具有明显的价格优势，但品种不优、质量不高，“原料农业”特征明显，百元GDP税收贡献率为零。第二产业中的传統工业企业技术装备水平低，产品技术含量低，竞争力不强，经济效益下滑。马铃薯、中药材等特色农产品加工业尚处于粗放成长阶段，还没有走出以粗加工、初级产品为主的格局。第三产业以电力供应、交通运输、商业批零、住宿餐饮、金融保险、邮电通讯等基础服务业为主，文化旅游、信息咨询等新兴服务产业比重不高。高新技术产业、新兴产业处于初级成长阶段，拉动财政收入的作用十分有限，后续财源建设任重道远。
（三）“营改增”等税费改革的短期冲击
为保增长、促稳定、惠民生，国务院出台了“营改增”、减免收费等一系列结构性减税措施，推动企业加快技术创新，提升发展质量。改革之前，营业税收入全额缴入地方国库，而增值税则作为共享税，其收入的75%上划中央。为保持地方与中央财政资源分配格局的基本稳定，国务院规定在过渡期内，增值税收入由中央与地方按50%的比例分成。从实施效果看，中央财政收入在绝对值上略有下降，地方财政在减收比例上影响更大。同时，其他减税降费政策措施对地方财政收入的短期影响比较明显。2017年定西市共减免税款47亿元，行政事业性收费收入同比下降2058%，地方财政收支平衡压力凸显。
（四）“土地财政”的不可持续性
近年来，随着城市化的快速推进，地方政府对土地财政的依赖程度日益加深。2012年，定西市国有土地出让收入占地方财政收入的41%，占政府性基金收入的9031%。2014年达到历史最高的1237亿元。2015年土地出让收入同比下降5267%，导致财政收入大幅波动，对收支平衡带来巨大压力。在当前国家对房地产市场宏观调控政策不断加大的新形势下，土地财政已经呈现难以持续的势头，这对经济发展相对落后，并对房地产高度依赖的定西市而言，财政收入的持续稳定发展将面临严峻考验。
（五）沉重的政府债务负担
2008年以来，定西市政府债务规模呈快速增长趋势，未来还本付息压力沉重。一方面，随着地方土地资源的日趋紧缺，土地出让收入将逐年减少，影响地方政府的偿债能力;另一方面，在经济发展放缓和减税降费措施的双重制约下，地方财政保持高速增长的难度进一步增大。而为推动经济高质量发展，财政投入将不断增加，支出压力相应增大，沉重的债务负担和支出压力进一步考验地方财政的可持续发展能力。一旦地方政府性债务出现偿债高峰，将进一步加重当地的财政负担，影响地方财政的可持续性发展。
三、促进定西市财政可持续发展的建议
（一）优化产业结构，提高经济发展质量
一是大力发展现代农业。调整农业供给结构，发展种植、养殖、加工、销售等一体化经营模式;大力推广现代农业技术，发展绿色生态农业，促进农业生产优质、高产、高效。二是推动工业产业转型升级，促进有色冶金、新型建材、装备制造等企业降低生产成本、提高产品质量、加强资源综合利用，提高经济效益;充分发挥区位、资源、市场等方面的比较优势，推动中医药、马铃薯、牧草加工等特色产业发展壮大。三是加快发展现代服务业。加快发展新型信息服务业，促进消费转型升级。大力发展仓储运输、物流配送等现代物流业;建设元古堆扶贫创业旅游小镇、榜罗红色旅游小镇等红色教育基地，发展通渭书画、马家窑文化保护中心等文化旅游业，支持文化产业发展。
（二）坚持创新驱动，培育新经济新财源
顺应国家产业政策，筹划实施生态、水利、交通等支撑县域经济发展的项目建设，补齐光电材料、能源环保等方面的产业短板。实施产业扶贫行动，打造从GAP种植到GCP应用的标准化医药生产链，培育壮大金羚药业、聚信生物等战略性新兴产业;推动马铃薯主食化，发展优质种薯扩繁基地，带动主食化加工企业发展壮大;建设优质苜蓿、燕麦等牧草良种繁育基地，带动草牧业和种养业快速发展。建立政府、企业、银行协调机制，完善企业信用担保体系，创新金融产品，支持重点项目、龙头企业的发展，有效解决企业融资难题。加强企业与科研单位的联合，推动新技术、新材料、新产品的研发及应用，为企业转型升级提供内生动力，实现技术创新与产业发展的有效融合。
（三）重构地方核心财源，稳定地方财收入预期
“营改增”实施后，地方高度依赖的主体税种出现真空。为保障地方财力的基本稳定，建议将关系到国内统一市场建设的增值税划归中央，由此产生的地方财政收入缺口由中央政府运用一般转移支付弥补;将资源相对充足、税基不易流动、地方征管优势突出的消费税、环保税和车辆购置税划为地方税种，将契税并入印花税，并调整计税依据和税率，充实地方财政收入。完善国有土地管理制度，变一次性征收为按年分摊均衡征收，逐步消除土地收入对地方财政可持续发展的影响。
（四）加快财税体制改革，有效化解地方财政风险
一是构建现代财政管理制度。根据公共产品属性清晰界定政府职能，明确划分中央与地方政府的事权和支出责任，合理确定政府间地财力分配关系，提高地方财政化解风险的能力。二是优化财政支出结构。财政支出重点向基础设施、社会保障和扶贫、农业、教育、环保等方面倾斜。三是完善财政转移支付制度，整合转移支付体系结构。五是严格政府债务管理，防范债务风险。
参考文献：
[1]莫兴革对构建地方收入稳定增长机制的设想[J]商场现代化，2010（5）
[2]李江红“十一五”期间地方财政收入结构变化及其可持续增长的路径选择[J]新疆财经，2Ol1（2）
[3]周清结构性减税的政策效应及调整路径[J]税收经济研究，2012（2）
[4]李潇土地财政的可持续性刍议[J]经济研究导刊，2012（30）
[5]2018年定西市人民政府工作报告[R]
（罗万金，中国人民银行定西市中心支行）
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