有效治理视阈下的基层政府信息公开问题研究

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　　摘要：从寻求基层政府有效治理问题的解决途径与信息公开之间的关联——即政治参与这一联结点出发，对我国现行基层政府信息公开中存在的问题、其对基层政府有效治理的实现可能造成的阻碍进行了分析;认为基层政府信息公开正存在着一种现实与诉求之间的悖论;通过相应分析得出了改进基层政府信息公开制度，促进基层政治参与的政策建议。
　　关键词：信息公开基层政府有效治理
　　治理理论主张以政府为中心的公共行政体系的转型和国家的重构[1]，其理论基础包括自由意志论和公共选择理论。在概念的界定上，治理理论的主要创始人罗西瑙将其定义为一种由共同目标所支持下的一系列活动，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要强制力量克服挑战而使别人服从[2]。俞可平等学者认为治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要，其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益[3][4]。在概念界定过程中和目标表述中，虽然学者们的观点不一，但简而言之，治理的目的即为有效治理。其中，基层政府治理作为强化基层民主，是推动民主由基层向高层转型的重要环节，对于有效治理的实现具有极大积极意义。然而，当前基层政府信息公开中的信息弱势群体问题，对有效治理的实现起到了的负面效应，不利于服务型政府的建设。
　　一、基层政府有效治理与信息公开
　　有效治理的本质就在于它是政府与公民个人及其团体公共利益最大化的政治管理过程[5]。从这一意义来看，有效治理强调共容利益的最大化。在实现从对峙走向相互理解、共同促进的社会治理模式中，多元主体对公共事务的共同参与，无疑是实现基层政府有效治理的重要前提和基础。在基层政府有效治理的达成需要基层政府转变传统的社会管理方式，加强与公众、第三部门等其他社会主体间的沟通，因而开放性的提升是不可或缺的。开放性提升有助于官僚组织与社会联系的加强，能够打开封闭官僚体系缺口，使政府对公共利益给予更多关注，完善社会的有效参与机制[6][7]。另外，基层社会治理体制能否具有足够的适应性和包容性，能否充分代表、聚合利益并联合社会资源，奠定广泛的社会支持基础，对于能否巩固政府在基层的合法性地位至关重要[8]。基层政府信息公开集便民、加强监督等作用于一身，能起到缓解由信息不对称等委托代理过程中产生的社会监督成本高、参与成本高、获取有效维权途径成本高等问题，使公众能够拥有参与公共事务处理的前提基础，使基层政府提供适量的地方性公共物品及公共服务，减少因参与成本高而造成的“理性的无知”行为，缩小信息弱势群体范围;此外，该制度亦能有效缓解政府与公众间的因信息误差造成的冲突与矛盾。当然，信息公开只是有效治理达成的第一步，进一步搭建公众公共事务参与平台，加强多元治理的沟通机制，以健全的治理体制面对瞬息万变的外界变革，才能使政府改革起到实质性进展。
　　二、我國基层政府信息公开存在的问题
　　就整体的信息公开水平而言，政府信息公开正处于一种现实与诉求间的悖论的状态：越到基层政府信息公开的广度和深度愈低，数据缺失及关键资料不全等问题常有发生。具体而言，我国基层政府信息公开存在着以下三方面问题。
　　（一）信息公开的效率缺失
　　目前我国基层政府在信息公开过程中存在较中央及省市级地方政府更为严重的效率缺失问题。就客观而言，基层政府可能在信息公开上存在一定的技术缺陷。例如在电子政务运营过程中的网站管理，基层政府的技术人员支持总体而言处于相对劣势，但更多造成效率缺失的原因则来自人为。
　　首先，公开程度参差不齐。同一城市下属的不同区，乡镇政府的信息公开程度同样存在着较大差距。以三公经费公开情况为例，涉及到具体内容，各级政府的公示情况就参差不齐，有的地方政府仅公示了三公经费总额及各部门总额。
　　其次，信息公开网站平台不统一。武汉市各区目前在电子政务公开上所做较好，除三公经费一栏外还统一添置了行政权力和政务服务事项清单等栏目，便于公众进行信息的查阅及政府监督，但在全国范围而言，这种做法仍占少数，给信息弱势群体的治理参与带来不便，易于使其采用非正规途径解决因信息闭塞带来的问题，或者得不到应有的政府扶持致使权力受损。
　　最后，信息公开的不及时。基层治理过程中难免会产生政府与部分民众间的冲突，特别在以群体性冲突为代表的公共危机事件爆发前后，及时有效的信息公开无疑是防微杜渐，或者防止冲突升级的重要一环。然而基层政府信息公开不及时的事例不在少数。基层政府出于部门利益、人为的不重视等主客观原因不及时公开部分信息。
　　（二）信息公开的形式主义
　　首先，存在为公开而公开行为。信息公开本应是整个信息公开制度的第一步，然而多数基层政府却以公开本身作为信息公开工作的结束，信息公开的内容是否有误，有缺失，甚至是虚假信息或误导性信息的存在。与此同时，如何使公众进行有效反馈等问题皆不在考虑范围之内。
　　其次，公开方式单一。因此，许多基层信息弱势群体并不能第一时间了解到相关信息。此外，信息公开量不足以满足公众需求。基层政府信息公开除政务公开外，在引导民众生产生活方面上较其他各级政府也更具突出作用。在对虎门镇进行的一项针对低收入群体的问卷调查中，102名被访者认为政府提供的公共信息服务是否满足需求情况为：48%认为非常符合，29%认为大多数情况符合，731%有时符合，192%都不符合[9]。由此可见基层政府信息公开的任重道远。
　　最后，不公开权利的滥用。《政府信息公开条例》中并没有对例外信息的种类与范围进行具体列举，只是在第十四条第四款规定，“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。同时在第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。这种设定往往是以公开的效果作为限制的标准，而效果只能预测，不能证明[10]。不公开内容的范围不明确使得在政府信息公开过程中，我们往往可以发现一些重要信息——通常为政府内部文件，因“涉密”而不予公开。这样会导致一个信息公开的灰色地带的出现，易导致例外原则被滥用、损伤公众应有的知情权。 　　（三）价值导向缺失
　　形式主义下更深层次的问题是价值导向的缺失。《条例》第12条规定，乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开八类政府信息，例如贯彻落实国家关于农村工作政策的情况等[11]。然而在实践过程中，部分基层政府在信息公开过程中最重视的仍是政府政绩的宣扬、领导人举办或参与的地方活动简介、大型招商引资项目的落户本地等，公共服务信息的提供及政务公开则被放在了相对不起眼的地方，部分信息公开申请甚至被公然拒绝。在网络技术日益发达的当今社会，政府信息大量充斥在政府网站以及各大媒体平台，但是信息量丰富却往往成为了淹没真实信息、有用信息的来源，大量公众所关心的议题没有得到应有关注。公众参与机制的不健全也是棘手的价值问题之一，参与机制的不健全使公众无非对已知信息进行很好的回馈，更不可能在基层政府在作出部分重大决策的议价过程中产生影响，使得有效治理的前提——参与，仍停留在初级阶段。
　　三、基于基层政府有效治理实现下的信息公开制度改进对策
　　本文认为，目前，基层政府有效治理目标的实现需要以更完善的制度化构建为社会紧张提供可控的、治本的问题解决渠道，这一目标下的信息公开制度建设重点如下：
　　（一）完善信息公开制度立法体系
　　有效治理的实现需要构建以去中心化、社会协商等理念为基础的制度体系，为多元参与提供制度保障。目前，就国家信息公开制度建设而言，《中华人民共和国政府信息公开条例》的公布施行，被认为是继《行政诉讼法》、《行政许可法》之后，我国行政法制的第三次革命，具有特别重大意义[12]。条例的出台对政府的具体行政行为做出了更多规范，丰富了其内涵，通过确立“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，使依法公开信息成为政府的法定义务。它规定了各级政府必须建立政府信息公开的指南和目录及违反条例的行政诉讼权利。但是，条例中诸如“合法权益”等概念的界定不清，使针对部分具体行政行为的行政诉讼难以开展，也致使其效力受到制约。面对这些问题，首先，信息公开制度构建中需进一步明晰各涉及追责及权益保护的法条内涵。在信息公开法的制定过程中，应注意信息公开后的追查机制建立、公众平台搭建，设立相应标准规范;对于所提供的服务信息的精准性、便民要求也应进行相应规范。法律层面的制度完善将对基层政府信息公开的实质进展产生深远影响。
　　（二）加强树立服务型政府理念
　　有效治理的实现是一个漫长的过程，其实现离不开社会心理基础的构建，这些构建原则包括协商、妥协、合作原则[13]。这些原则的贯彻落实需要以行政人员的伦理道德教育为主的内部控制，以及以行政机构内外部的监督约束机制为主的外部控制的二者兼顾。当下对服务型政府的建设工作正是构建以多元治理为核心的新型治理模式的路径之一，基层政府信息公开依旧需要服务型政府理念的指导。因此，基层政府应该进一步强化信息公开意识，肩负起信息公开责任，打造政府信任、政府满意度。对于以技术支持不到位为名的信息公开不完善、处于部门主义的信息保护行为等应坚决杜绝。
　　（三）因地制宜开展地方信息公开工作
　　有效治理必须要因地制宜，考虑地方特色展开治理工作。虽然目前我国政府信息公开在立法上仍然较为滞后，但这并不妨碍基层明确其政府信息公开重点，编撰相应的基层政府信息公开要点，构建统一的信息回应平台了解公民意愿。在转变理念的前提下，基层政府应进一步增强开放性，拓展信息公开的深度和广度。在工作要点的编写过程中，各基层政府应广泛收集民意，了解所在辖区居民最为关注的公共服务项目（提供足量的有地方特色的公共产品）、存在的困难问题，以适当的信息传播手段进行信息传递;结合本地技术公开难题建立信息公开工作培训;建立公共危机时间预警机制，对于基层突发问题进行及时的信息公开，掌握危机公关的主动权;健全信息公开程序制度及问责制度，在信息公开工作的实施过程中应按照计划稳步进行，杜绝对《政府信息公开条例》的违反行为及对信息公开不作为的行為。此外，基层政府需健全与第三部门、社区之间的合作机制，建立信息共享平台，政府亦可通过合作的加强拓宽基层信息公开渠道，提升服务效果。
　　
　　参考文献：
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　　[2]翁士洪、顾丽梅治理理论：一种调适的新制度主义理论[J]南京社会科学，2013（7）
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　　[4][9]张晓阳，基层政府面向信息弱势群体的公共服务研究[D]武汉大学，2010
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　　[8]刘恒等著，政府信息公开制度[M]北京：中国社会科学出版社，2004
　　[5]孙柏瑛，开放性、社会构建与基层政府社会治理创新[J]行政科学论坛，2014（4）
　　[10]朱友刚，服务政府视角下的政府信息公开研究[D]山东大学，2012
　　[11]政府信息公开条例明确乡镇政府应重点公开的8类政府信息[J]农民文摘，2008（6）
　　[12]江必新、李广宇，政府信息公开行政诉讼若干问题探讨[J]政治与法律，2009（3）
　　[13]（美）加布里埃尔·A·阿尔蒙德，西德尼·维巴，公民文化——五个国家的政治态度和民主制度[M]北京：商务印书馆，人民出版社，2014
　　（李俊杰，重庆大学公共管理学院） an lang=EN-US>[EB/OL]公安部网站[2019-3-20]http：//wwwmpsgovcn/n2253534/n2253535/c6421528/contenthtml
　　（周宇，中国人民警察大学）
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