京津冀环境信息公开现状分析

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　　【摘要】有效提升京津冀区域环境信息公开效能，对于扩大京津冀区域环境容量生态空间，推进三地在环境保护工作上的联防联控具有重要意义。本文从京津冀三地环境信息公开现状着手，对三地环境信息公开的主体意识、公开水平、制度建设和公开渠道进行了深入分析，重点阐述了当前三地在环境信息公开方面存在的不足，并提出了提升公开意识、完善相关制度、建设公开评价体系和平台、提升信息公开工作人员队伍能力等改进策略。
　　【关键词】京津冀 环境信息 信息公开
　　《环境信息公开办法（试行）》中规定“环境信息包括政府环境信息和企业环境信息。本文所述环境信息单指政府环境信息即环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”
　　环境信息公开有利于提升社会公众对环境保护活动的参与度，提升社会监督能力，可作为环境执法和环境诉讼的有力依据，使政企决策更为科学，是打破对污染企业实施地方保护主义行为的重拳，能够有利推进绿色GDP的增长。
　　一、京津冀环境信息公开的进展
　　1.环境信息公开主体意识增强
　　政府部门作为环境信息的最大“供应商”其信息公开意识不断增强，如北京市已经实现环评报告的全本公开。2013-2015年天津市环保局通过官方网站发布的环境信息成倍数增长，从1100多条上升到3600多条;依申请公开信息数从45件上升至300多件;咨询处理量从68件上升至301件，同时新增了微博微信的回应渠道。此外，三地纷纷建立环境空气质量实时发布系统，实时发布空气质量信息。主动公开内容全面具体化、依申请公开回应率高、公开渠道不断增多，呼应公众关注热点，体现出政府环境信息公开意识的增强。
　　2.环境信息公开水平大幅提高
　　环保部门是我国政府环境信息公开的主体，承担着环境保护规划、环境质量监控、环境影响评价、排污监管收费、环境投诉处理等十七个大类的信息公开任务。环境信息具有专业性，普通公众无法成为制作和获取主体，却承担环境污染后果，因此公众也是环境信息公开的最大需求主体。2008年5月1日，我国开始实施《环境信息公开办法（试行）》，公众研究中心与自然资源委员会联合开发了PITI（污染源监管信息公开指数）PITI是公众环境研究中心与自然资源保护委员会共同开发的污染源监管信息指数，对全国百余个城市进行污染源监管信息公开状况的评价，可以体现当地的环境信息公开情况。对该办法当年的执行情况进行评估，全国百余城市仅4个城市达到及格，京津冀无一城超过50分。京津冀协同发展提出以来，三地PITI得分逐年提升，以北京、天津、石家庄三市为例，2014-2016年间，三地PITI得分都有提升，其中2016年北京得分77.1，天津得分48.7，石家庄得分54.4，较之前得分均有大幅提升。
　　3.环境信息公开制度进一步完善
　　2008年，我國开始施行《中华人民共和国政府信息公开条例》，
　　真正以法律的形式保障公民知情权。2014年新《环境保护法》新增了环境公开与公众参与这一章。2015年环境保护部发布了《企业事业单位环境信息公开办法》和《环境保护公众参与办法》，为环境信息公开提出了指导性意见。京津冀的环境信息公开制度建设一直走在前列，天津市环境保护局发布了《市环保局政府信息公开工作方案（试行）》、《天津市环保重点工作政府信息公开办法》、《关于进一步深化环保政府重点信息公开的通知》三项制度用于规范环境信息公开工作。河北省环境保护厅发布了《河北省环境保护厅环境信息公开管理办法（试行）》，《河北省环境保护公众参与条例》。北京市环保局发布了《关于开展企业事业单位环境信息公开工作的通知》。制度的不断完善，为京津冀环境信息公开工作提供了有力依据。
　　4.环境信息公开渠道日趋多元
　　当前，网络媒体和手机媒体已经逐渐成为信息传播的主要渠道之一。京津冀政府发布环境信息的主要新媒体渠道为环保系统官方网站、官方微博、微信公众号等形式。三地环保部门均建有官方网站，官方网站已经成为发布环境信息的主要阵地。官方微博和微信公众号等信息传播渠道已经初具雏形。例如在北京市环保局官网首页同时附有环保北京（北京市环境保护局主办）、北京环境监测（北京市环境保护监测中心主办）、京环之声（北京环保宣传中心主办）三个官方微博，定期更新，微博内容涵盖环境监测、污染预警、环境执法、环保宣传等多个方面，充分发挥了时效强、个性化、互动好的传播特点。微信公众号建设上，天津市16个区县环保局中已有11个区县环保局注册有微信公众账号;北京市16个区县环保局中已有9个区县环保局注册有微信公众账号;河北省11个地级市环保局中已有10个环保局注册有微信公众账号。
　　二、京津冀环境信息公开中存在的问题
　　1.公众关注度不足
　　公众对环境信息关注不足主要体现在一是公众对环境信息的关注也远远低于对与生活相关度高的其他政府信息的关注;二是公众对环境信息的关注主要集中在诸如空气质量、噪声污染等生活中显而易见的环境信息，而对诸如企业排污、危险化学品信息等专业性较强与生活直接相关度较低的方面关注度低;三是社会公众对环境信息的关注不平衡，当发生环境风险事件时公众的关注度呈井喷式上涨，社会公众缺乏对环境信息的持续性关注，环境责任意识不强。
　　2.与公众的良性互动不足
　　一是未能充分利用新媒体等渠道。目前政府环境信息公开的主要渠道集中在官方网站，对新媒体的应用尚有不足。以微信公众号为例，京津冀地区共有11个地级市环保局，32个直辖市区县环保局，目前已经建立微信公众号的有30个，其中能够坚持每月更新的有20个，半年以上没有更新的有10个，其中有3个微信公众号自建立起从未发布任何信息，同时尚有1个地级市环保局，12个直辖市区县环保局尚未建立微信公众号，未能利用好新媒体提供的方便快捷的信息渠道。 　　二是公众期望与政府服务能力之间存在落差。随着公众环境权利意识的觉醒，对信息公开的期望超出知情权的范围，将政府信息公开作为维权方式，对环境信息公开的主体——政府部门提出超出信息公开制度使用范围的要求。同时，完整的环境信息公开既涉及政府纵向结构上的沟通也涉及政府横向结构上的配合，信息搜集与处理难度大，不易达到公众的心理预期。
　　三是环境影响评价公众参与不足。《环境影响评价法》规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”目前我国公众参与环评的主要方式为调查问卷，问卷设计的科学与否直接决定了公众参与有效与否，此外，公众参与时间的长短也影响着公众参与环评的效果，目前我国公众参与环评时间不足也是影响环评效果的重要原因之一。
　　3.环境信息发布尚不全面
　　《环境信息公开办法（试行）》对环保部门在职责权限范围内应向社会公开的十七类环境信息做出了明确规定，以京津冀执行现状来看，目前公开状况良好的信息为法律法规规章类信息、行政事业收费类信息、审批类信息、职责类信息，对于公众关注度较高的监测信息如空气质量监测、水质量监测公开效果较好，而对于排污费征收情况、严重污染企业排放数据、有毒有害污染物排放情况等实时监测、更新的环境信息公开效果不佳。
　　4.三地环境信息公开资源尚未有效整合
　　京津冀污染联防联控联治和生态共建共管共享是京津冀协同发展的一个重要方面，目前三地公开各有所长，如北京已经率先实现建设项目环评信息的全本公开，天津市污染源环境监管和重点排污企业自行检测公开状况良好，河北省建有企业环保信用平台可以实时掌握企业信用评级、环保许可及违法等情况，但三地仍是各自为政，尚未实现环境信息公开资源的有效整合。此外，环境信息具有跨部门性，需要大量跨区域、跨部门的合作，缺乏良性协作机制导致环境信息资源不能得到有效整合。
　　5.环境信息公开缺乏专业人才
　　工作人员专业性决定着环境信息公开的效率和质量，目前三地缺乏专人管理环境信息公开工作。如2015年北京市环保局主动公开政府环境信息15648条，而从事政府环境信息公开工作人员人数为3人，其中2人为兼职。2016年天津市环保局主动公开政府环境信息7412条，而从事政府环境信息公开工作人员人数仅为1人兼职。
　　三、推进京津冀环境信息公开的建议
　　1.提升环境信息意识
　　一方面，政府应注意提升社会公众的环境意识，推动政府环境信息公开工作的开展，通过学校、社区、企业三位一体的宣传教育工作，普及环境教育，鼓励社会公众和NGO组织积极参与到政府环境事务的管理，引导其参与并监督政府环境管理事务，提升社会公众的环境责任感。另一方面，各地各级政府部门应提升对信息公开的认识，特别是环保部门，要充分发挥环境信息公开的作用，既要达成法律和各项规章的要求，满足公众的知情权，同时更应确保环境信息的准确性、时效性，将之作为环境执法的重要依据，积极动员社会公众广泛参与到环境保护工作中来，形成人人促环保的良好局面。
　　2.完善环境信息公开制度
　　首先，明确公开政府环境信息的义务主体，将公开政府环境信息的义务主体扩大到负有环保监督管理责任的部门。第二，明确政府环境信息公开的工作流程和标准，明确政府环境信息公开及不公开的范围，明确已公开为原则，不公开为例外，明确不予公开的具体范围，以便于在实际工作中贯彻执行。第三，完善环境信息救济制度和责任追究制度，当公众环境信息权利遭到侵犯时，有明确的救济制度及渠道，明确怠于公开政府机关及其工作人员的法律责任。
　　3.建立环境信息公开评价体系
　　一是建立统一规范的评价标准，明确政府环境信息公开的责任人，建立科学严谨的责任机制，根据评价结果，实行奖惩，将评价结果纳入干部考核，作为干部晋升的考核指标之一。二是第三方机构开展评价工作，充分发挥市场机制在环境信息公开中的作用，将环境信息公开的评价权放权给有实力、有能力、有兴趣参与的民间组织，避免政府自评导致的评价失实。三是充分发挥民间组织和公众的监督力量，将环境信息公开的监督权让渡给社会公众，鼓励公众参与环境信息的监督，使其充分了解环境问题，理性参与环境决策，提升评价结果的科学性和有效性。
　　4.建立京津冀环境信息公开平台
　　环境信息公开是一个涉及多层次、多区域的综合工作。跨区域、跨部门的平台建设可以有效打破部门和区域桎梏，实现环境信息的有效流通。京津冀协同发展战略的提出，为京津冀协同治理创造了便利，也是建立京津冀环境信息公开平台的有利机遇。2014年，环境保护部发布了《环境信息共享互联互通平台总体框架技术规范》，为平台建设搭建了规范框架，为平台建设创造了条件。此外，平台内各区域、各部门之间的协作和竞争可以有效提升环境信息公开效率，通过整合京津冀监测站网络，提升监测能力和效力，搭建更为科学合理的监測网络，提升公开信息的效度。
　　5.加强区域内政府部门环境信息能力建设
　　一是加强环境信息公开队伍建设，一方面明确业务技能强、专业知识丰富的专人负责环境信息公开工作，另一方面对业务人员开展定期培训，不断增强公开人员的工作能力，提升政府部门环境信息能力。二是充分发挥新媒体在环境信息公开中的作用，增强公众获取信息的便利性，借助微信、微博等平台提升公众与环境信息公开部门的互动，提升政府部门环境信息能力。三是进一步完善环境公报制度，定期发布环境公报，公报要做到有公开、有解读，让公众能够看到并理解信息，将公众的知情权落在实处。四是畅通公开反馈机制，一方面进一步做好依申请公开工作，另一方面，提升政府部门舆情把握能力，有力应对不实环境信息，通过正规渠道发布真实、权威的环境信息，还原真相，避免造成社会恐慌。
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