粮食安全视阈下我国家庭农场治理机制创新思考
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[摘要]为坚决打赢脱贫攻坚战和有效实施乡村振兴战略，保障我国粮食安全，国家和地方出台了一系列惠农政策以鼓励农村经济发展治理机制的探索创新。其中，家庭农场作为农村经济发展中的新型市场经营主体，在粮食安全保障和农业现代化进程中取得了较好成效。现阶段，我国家庭农场发展仍然存在主体性质模糊、治理方式简单、土地流转制约、融资措施较少和社会治理服务不足等突出问题。在坚持农业农村优先发展的背景下，应进一步完善家庭农场法治体系建设，创新家庭农场治理机制，形成“法治、自治、智治”发展的新模式。
[关键词]家庭农场;治理机制;“三农”法治
中图分类号：F306.1 文献标识码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20190502
家庭农场源自欧美国家，是各国发展现代化农业的重要经营方式之一。当前我国正处于巩固脱贫攻坚成果与实施乡村振兴战略的重要历史交汇期，处于保障粮食安全、稳定与农业农村优先发展面临转型升级、激发活力的关键阶段。2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅进一步印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，鼓励培育一批“规模适度、生产集约、管理先进、效益明显”的农户家庭农场，突出抓好家庭农场新型经营主体，调整农业生产结构，培育新型职业农民，提高粮食产量和粮食生产效率，发展现代农业。家庭农场作为社会主义新农村建设中极具活力的新型农业经营主体，为我国新时代农业现代化发展提供了新动能。
1 依法加强我国家庭农场发展的现实意义
发展家庭农场是党和政府完成重中之重的“三农”工作目标重要方式之一。2008年中共十七届三中全会以规模经营主体的概念提出建设“家庭农场”;2013年中央一号文件正式规定了“家庭农场”的发展政策;近几年中央一号文件强化法治为主的农村治理方式，鼓励、保障、支持农村发展多种形式的适度规模经营，促进乡村振兴战略实施，保障粮食安全。
根据农业农村部指导意见，家庭农场是指以农村家庭成员为重要劳动力，以农业收入为家庭收入重要来源，利用家庭承包土地或流转土地从事规模化、集约化、商品化、制度化建设，拓展农业生产的新型农业经营主体。家庭农场实现了投资者盈利目的、经营者现代化管理方式和劳动者谋生存求发展的有机融合与统一。
目前我国形成了上海松江、吉林延边、浙江宁波、湖北武汉和安徽郎溪五大家庭农场示范区，除此之外各地都在积极探索家庭农场发展新模式。吉林延边州具有悠久的水稻种植历史和良好的自然环境，当地积极利用天然地理优势，通过政策引导农户进行土地流转，推行“公司+合作社+农户”发展方式，截至2015年共培育家庭农场多达1 900个，水稻总产量达204 658吨，实现粮食产量稳步增长并取得较好的经济收益[1]。武汉家庭农场自2011年起，通过当地政府出台多项政策支持，突出水稻种植、水产养殖、种养结合与循环农业等多种发展模式，加大“农超农社对接”等产业项目服务，推广农业经济发展保障粮食生产成效显著。浙江省衢州开化县毛峰家庭农场经营规模达21公顷，利用法定方式注册“立江”牌商标打造品牌优势，推广農业质量安全标准高的绿色有机农产品，扩大市场份额和产品知名度，获得衢州市2017年“省级示范性家庭农场”称号。
上述家庭农场发展的成功经验与治理机制创新，为新时期我国粮食安全保障和农村经济向现代农业发展的积极转变提供了重要实践意义：一方面，通过家庭农场培养新型现代职业化农民，提高了农村土地利用率和现代农业技术水平，促进粮食生产适度规模化、集约化、制度化经营增量提质;另一方面，家庭农场保留了我国以家庭为单位的传统农业文化，依法有序发展先进耕种技术和提高现代农业管理水平，不断提高农产品附加值，保障农民获得更多实惠，促进我国乡村振兴战略的有效实施和粮食生产稳产量、稳增长目标的顺利实现。
2 家庭农场发展治理机制存在的不足及原因
我国现代农业发展方向由单纯追求产量增长向既要保证粮食产量稳定增长，又要提升农业质量发展导向转型。保障粮食安全任务艰巨，必须树立科学的粮食安全观，有效实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。当前，我国家庭农场发展仍处于探索完善阶段，面临传统农户和农业经营主体向新型农业经营主体转换过渡期，家庭农场发展治理机制还不够成熟，相关制度建设、产业扶持政策和配套措施不够完善，制约我国家庭农场发展的现实问题较为突出等情况。
2.1 法律主体性质的界定与确认较为模糊
我国家庭农场作为稳定粮食生产和促进农村经济发展的重要经营主体，从事农业生产的同时参与市场交换，属于法定市场主体地位。但现行相关法律对家庭农场的市场主体性质的界定较为模糊，家庭农场的市场主体形式缺乏明确的法律标准和实质的法律确认。
（1）家庭农场通常以农村家庭或户口为单位在市场中进行经济活动，农户利用土地承包或流转获得土地集中，理应认定为具有独立经济地位的农村承包经营户，同时也应赋予民法规定的民事法律主体资格。为方便各地农业部门对家庭农场进行有效管理，便利交易相对人能够快速获得家庭农场的详细信息，现行公布意见及各地方政府出台了一系列政策对家庭农场登记注册提出了要求，但均未明确赋予家庭农场独立的市场主体资格，也未依法规定家庭农场享有的民事权利和民事义务，家庭农场的市场主体法律性质始终处在模糊之中。
（2）各地方政策要求家庭农场登记注册的种类与标准各不相同，未依法明确家庭农场属于何种民事主体，适用何种登记制度。根据各地方规定家庭农场登记种类多以商主体登记为主，目前主要包含个体工商户、个人独资企业、合伙企业、公司等组织形式。此外，山东省规定了家庭农场还可登记为专业合作社形式。商主体登记制度在我国现行法律制度中虽规范较为全面，如《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国合伙企业法》均直接规定了商主体登记制度[2]。但是，家庭农场注册标准的多样化使同一性质的市场主体，享有截然不同的法定权利，承担不尽相同的法律义务，违背了权利与义务相统一的基本原则。 （3）家庭农场系以农村家庭经营为依托形成的农业产业集中，特别是粮食生产集中地区的家庭农场，应属于农业相关部门管理。但目前，家庭农场普遍适用商主体登记制度，国家市场监督管理部门与农业农村管理部门存在交叉监管的“真空”地带，并没有形成明确的制度规定和统一的思想认识。家庭农场农户在粮食生产和市场经营中得不到法律的有效保护，出現诸如交易主体资格限制等法律问题难以妥善解决[3]。家庭农场的合法权益保护较难，农粮稳定安全的挑战较大，市场交易的法律风险较高。
2.2 治理方式的创新探索相对落后
科学治理机制是制约家庭农场发展的首要因素，许多家庭农场仍依赖传统农业经营理念，生产结构混乱且效率不高，视野开拓性不足。以技术推广为主的传统农业治理机制难以满足现代家庭农场的综合性需求，难以提升家庭农场现代经营管理机制，更难以保障粮食生产质量和农产品生产效率，无法解决粮食供求矛盾的现实问题。
安徽郎溪县家庭农场作为全国示范性家庭农场，虽然发展速度较快，规模较大，但农场治理机制发展仍然较为落后。安徽郎溪家庭农场以经营粮食、蔬菜、茶叶等传统农作物为主，经营范围稳中求进，农产品产量和农场规模逐步扩大。既有普通农户、农业大户转换的家庭农场，也有农村合作社或当地企业参与经营的家庭农场，粮食产量和经济收益显著高于全县普通种粮农户收入。但是，由于郎溪家庭农场农业科技运用和技术转换能力十分有限，管理机制和生产技术相对落后，家庭农场经营质量没有显著提升，且郎溪家庭农场主多为农村留守农户，受教育程度较低，未制定相关农业生产标准和粮食生产技术规程，运用现代科技提升农业生产技术的创新能力不高[4]。
现阶段，家庭农场往往采用“科研机构+企业+农场”“观光休闲+家庭农场+合作社”等经营模式，形成农业指导、技术应用与市场效益相结合的良性合力机制。但总体来说，家庭农场农户综合素质普遍不高，应对市场风险能力不足，农业科技运用能力不强，基础设施和农业机械化简陋，依赖于传统的农业耕作技术和管理方式，法治意识和治理能力较弱，盲目扩大生产经营，创新治理方式探索有待加强。
2.3 解除土地流转的制约因素相对困难
我国农村土地“三权分置”政策的有力实施和实践创新，落实了土地集体所有权，放活了农村土地经营权，保障了“藏粮于地”可持续发展的国家粮食安全底线。农村集体经济是社会主义新农村建设中不可缺少的重要经济基础，也是发展现代农业，提高农业创新力、竞争力和农业质量、效益的重要途径和措施[5]。实践中，许多农户惜地意识较强，不愿长期放弃土地使用权，影响了农村土地的规模化集中，同时耕地质量逐年下降，中低产量农田占比较大。家庭农场生产的基础和生产的规模难以稳定，生产效率和农产品质量普遍不高。
实践中，我国农村土地流转制度运行仍不规范，出现了如土地确权困难、土地流转合同缺失、流转合同条款缺陷等多种法律问题。大量家庭农场因土地流转价格上涨过快，土地无法有效集中，难以扩大经营规模，农户在家庭农场经营过程中普遍担忧土地流转的风险且很难寻求法律保障。很多研究者发现我国农村土地多以出租形式流转，租期普遍较短，经过流转获得的土地稳定性不足，影响了农业投资[6]。确保农村大量土地和耕地租期稳定且较长时间集中在农户手中难点较多。我国工业化进程飞速发展，大量农民进城务工，为防止土地荒芜、农田荒废丧失经济价值，往往会选择土地流转方式增加财产收入。但是，大量农民工因城市户籍、医疗、住房等权益获得较难，往往选择较为短期的土地流转方式且一般难以长期稳定。家庭农场通过土地流转进行长期集中经营的阻力很大，而土地流转制度设计、土地颁证确权、土地交易管理制度等方面的规定仍不够完善，造成大量农民对土地使用权范围界定不清，难以充分利用土地使用权获取经济效益，土地流转现实困境制约着家庭农场长远稳定的规模化发展进程。
2.4 支农融资措施相对较少
我国既是农业生产的大国，也是粮食消费的大国。现阶段，我国粮食供求关系矛盾突出，粮食进口量居高不下，增产边际成本逐年增加。多数家庭农场固定投资占比较大，生产性基础设施、建筑生产投资、生产机械设备购置等方面资金使用较多。对于以户为单位的家庭农场来说，家庭农场投资总额相对较大，但融资渠道很窄。一方面，家庭农场从各地方政府财政途径得到的奖补资金有限;另一方面，银行及保险公司针对家庭农场提供的商业资金支持、理财产品及农业保险的品种和覆盖面相对较窄，缺乏适合家庭农场的保险产品，造成融资困难、保险难的种种问题，制约家庭农场发展。
郭熙保[7]就武汉607户家庭农场调研指出，武汉家庭农场2012-2017年生产性基础设施户均投资额为38.83万元，农户投资金额较大但融资较难。同时，我国家庭农场监管机制仍很不完善，未明确赋予相关监管主体监督职权，无法对家庭农场进行产业动态跟踪监管，资金定向支持能力和信息动态跟踪能力较弱，无法形成有效精准帮扶，难以推动家庭农场提升质量和效益，升级粮食精深加工工艺，开发市场潜在需求促进高质量发展。
2.5 社会治理服务供给相对不足
家庭农场持续健康发展离不开完善的农业社会服务体系，各地区农业服务技能培训和劳务提供有待完善，农业生产资料开拓性严重不足。多数家庭农场主文化知识水平不高，农场经营能力不强，存在部分老龄化现象，缺乏掌握现代农业发展技术和企业管理技术的高级人才。各地方人才机构未建立专业的农业人才供给库，农业技术与农场管理的教育培训比较落后，培育新型现代化家庭农场人才需求无法满足。如山东家庭农场调研显示，初中、小学及以下学历的家庭农场主占全部农场主人数的74%，大多数农场主年龄较高，学习能力和经营管理能力较弱，难以适应现代发展需要[8]。
面向家庭农场农业专业性服务组织较少，提供粮食市场信息、耕种指导、病虫害防治等服务内容不多，农产品销售渠道和抵御市场风险的能力不高。随着农民进城务工数量逐年增加，农场雇工的成本越来越高，但雇工素质并没有显著提升且流动性较大，接受农业新技术的能力较弱。一些地区政府和农业部门缺少家庭农场帮扶政策，未建立农业科技推广和开发的信息平台，缺少农产品配套服务和中介组织，产供销一体化效率低，无法满足家庭农场市场信息需求，阻碍了家庭农场的现代化经营发展方向。 3 保障粮食安全探索家庭农场治理机制创新
创立和加快建设中国家庭农场治理机制，是实施乡村振兴战略、健全农村市场体系、牢牢守住粮食安全底线的重要内容和客观需要。既要发挥多种形式的适度规模经营带动农业经济转型，又要注重将小农户培育为家庭农场和农民合作社这两种新型经营主体，加强粮食科技创新，推动家庭农场高质量发展。社会主义市场经济本质是法治经济，农业现代化的有序健康发展必须建立健全农村市场服务体系和法律制度，探索创新符合时代发展的农村产业治理机制，促进农业现代化转型和粮食产量稳增长目标的实现。
3.1 依法明确家庭农场的市场主体性质与地位
农村经济市场的建立要让千百万农户成为农村市场的直接经营者，让农民获得商事经营主体资格，保障农村市场交易的安全稳定离不开法律职能作用[9]。如何在法治范围内确定家庭农场市场主体资格法律属性是一个值得考虑的重要问题。家庭农场由于其主体的特殊性与个体工商户和公司企业有着根本性质上的区别。个体工商户从事商业经营活动注册登记手续较为简单，享受税收优惠的同时与家庭农场自主管理的家庭经营相契合，但是其本身作为非法人主体不能独立承担法律责任，规模较小管理松懈，不利于家庭农场规模化发展。个人独资企业是由一个自然人投资经营的企业，家庭农场采用此形式注册首先不符合家庭成员化的要求，其次个人独资企业也需以其全部财产对外承担无限责任，同普通合伙企业一样需全体合伙人对外承担无限责任，农户注册的积极性在一定程度上受到影响。有限责任公司制的注册形式能够具有独立法律主体地位，且责任承担有限性原则能够解除农户内心顾虑，但公司组织机构设置、财务制度和其他管理形式与传统以家庭为依托的家庭农场基础相违背且制度较为繁琐，易片面追求公司盈利规模忽略家庭属性。家庭農场经济基础薄弱且在发展初期需要大量资金投入，现行政策在家庭农场注册形式上予以多种选择，不同组织形式的家庭农场承担不同法律责任，不符合当前我国农村法治建设和科学治理的内在要求。
家庭农场在当前市场领域中应认定为市场主体，且应具有独立的法律地位。农场经营承包小农户作为自然人主体，不能进入市场领域直接参与市场经营活动，但通过注册登记或作为公司股东入股等方式可以间接获得经济主体经营权利。设立家庭农场独立法律主体地位，一方面确认家庭农场市场主体属性，设立家庭农场有限责任方式，明晰法律责任承担;另一方面保护家庭属性依托，强调以户为单位形成规模经营，便于资金投入以集中生产资料。同时，结合国外经验来看，家庭农场应由我国农业部门统一管理并进行登记注册，凡取得了农村土地承包经营资格的农民或者农户可进行家庭农场注册登记，其登记的家庭农场应在法律范围内认定其为具有独立主体资格的市场主体，根据其经营范围可分为种植业家庭农场、养殖业家庭农场、种养结合家庭农场和其他行业家庭农场。
3.2 选用适合家庭农场治理的新方式
家庭农场是适应现代农业规模化发展的有效手段，也是农业发展转型和农村经济提质的突出方式。在现代农业发展过程中改革传统小农经济的发展方式，在家庭联产承包责任制基础上，适度扩大规模经营，提高农村土地利用率和市场竞争力。江苏省淮安市建光家庭农场于2016年5月依法登记注册，主要耕种玉米、花生等粮食作物。通过与该村41户村民签订土地流转合同实现规模经营，确定板块化种植思路，运用自动灌溉技术种植水果玉米，牵头成立了农机合作社与农业合作社形成产业规模集中，粮食产量逐年递增，经济效益持续良好发展。由实践经验可知，家庭农场发展离不开法治保障，依法规范管理制度，探索创新治理方式，形成自主、规范、科学、经济的农场“自治”模式，走规范化、集约化、规模化、制度化经营之路。
第一，家庭农场经营要改变传统农业发展理念，结合本地优势提升现代管理能力和水平，打造特色农产品品牌，完善家庭农场组织、人员、财务等各项管理制度，制定生产技术规范，同时学习优秀示范农场经验，因地制宜调整家庭农场生产结构保持良性发展;第二，家庭农场加强科研机构和商业企业的良性互动，通过经济交流与合作促进农粮产品转型升级，探索多层次发展新方向;第三，家庭农场须不断改进农业生产技术，提升农产品质量，确保家庭农场产品提质创优基础上研究符合市场预期的新产品;第四，改善家庭农场基础设施建设，加大农业机械化和科技化投入，加大科技运用的力度，探索人工智能化管理方案;第五，加强农业技术人才引进，定期对家庭农场村民进行农技培训，保持示范家庭农场定期交流机制，创新家庭农场经营方式提升生产效率。
3.3 改革制约家庭农场发展的土地流转制度
党的十九大报告中指出，要深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度，第二轮土地承包到期后再延长30年，保障农民财产权益并壮大农村集体经济。现行土地流转政策始终站在利农惠农的角度给农户吃了一剂强有力的“定心丸”，土地承包期限的延续为家庭农场集约化、规模化经营提供了政策保障，赋予农户更多的土地权利，坚持完善土地流转政策，稳定土地流转关系。在坚持中央关于土地承包关系稳定并长久不变政策基础上，改革我国土地流转制度，着重解决土地流转期限问题。现阶段，土地承包权与经营权可以适当分离，在第二轮土地承包到期后可再延长30年。延长期内的土地政策应保证小农户对承包土地享有占有、使用、收益、处分等权利，确保土地承包关系的长期稳定。
重点探索改革土地流转期限限制，针对地方村民小组和村民委员会范围内的土地流转不受土地承包延长30年期限限制，鼓励农村土地流转自由化。逐步形成村委会或村小组集体以户为单位的规模化家庭农场，发展村集体家庭农场现代管理制度，使小农户与现代农业发展有机衔接。家庭农场规模化经营、土地集约化发展方向，也可根据不同家庭农场经营种类规定最低土地流转期限标准。通过建立土地流转信息平台，服务土地流转主体信息对接、政策解读、流转指导等多方位体系化衔接。 同时，防止土地过度集中及非农化用地，明确各方权利义务和法律责任。保证粮食产量稳定，就要保护好农业赖以生存的耕地资源，防止非农化用地造成的土壤污染。引导各服务主体整合资源，指导农场集约规模建设，支持企业参与高标准农田建设和耕地质量提升项目，妥善解决土地流转纠纷，依法探索土地流转的新方式，为培育现代化、规模化、效益化家庭农场提供有力政策保障，同时探索生态循环的土地保护方式，提高土壤养护意识。
3.4 强化家庭农场建设的制度保障
首先，加强家庭农场建设发展的组织保障。国家农业部门履行对家庭农场资格审查登记和备案，家庭农场生产产品种类指导、生产经营管理培训、对外交易和经济纠纷调解的服务工作，并设立系统管理和精准服务的专职或兼职组织班子。国家商务行政管理部门履行对家庭农场市场的规划安排、国内外家庭农场信息传递服务。
其次，加强家庭农场建设资金保障和金融支持。银行金融部门要创造条件加大对家庭农场的贷款、投资和融资支持，探索无抵押、无担保的小农户小额信用信贷，完善农村土地承包经营权抵押贷款，实施粮食最低价格收购方案。政府要加大对家庭农场的政策支持，加大对所属的家庭农场管理和服务部门的工作机构、工作人员、工作经费的安排和支持。财政税务提供财政补贴和税收减免的优化环境，出台一些针对地方特色家庭农场奖补政策，加快完善金融支农政策体系。
再次，加强对家庭农场建设的风险管理机制，鼓励地方保险结构建立符合当地特色优势的农产品保险制度。其一，农业保险公司负责为家庭农场农作物和牲畜提供专项保险，商业保险公司负责家庭农场农作物保险单销售及服务;其二，设立保险代理会，帮助家庭农场农户根据自身情况制定选择保险方案;其三，没有保险的家庭农场受到家庭农场服务机构提供的非保险作物灾害援助计划，在不可抗力情况下造成的减少收成、存粮损失等情况下得到财政补助和援助。
3.5 规范家庭农场运行的监督管理体制
针对我国家庭农场管理、监督、扶持的体制建设与工作机制问题，统一家庭农场登记主体，完善农业部门、市场监管部门、行业协会三方联动监管体系，实行造册、网上公布、颁发资格证書、定期公布等多种方式，管理审查家庭农场认定的主体资格。同时，三方管理部门制定家庭农场考核标准和工作细则，做好家庭农场定期抽查检查和考核评价工作，对不符合检查标准的假农场、差农场予以批评教育和惩罚，严重者予以清退。市场监管部门及行业协会履行对家庭农场的监督责任，督促监管部门依法履行职责。
同时，建立家庭农场及家庭农场家庭成员档案制度和财务会计制度，实行家庭农场土地流转合同的备案核查制度。建立家庭农场协会和家庭农场协会自律服务管理机制，增设家庭农场网上流动信息的社会评议制度。一方面，通过乡镇和县级工作机构进行政策扶持和帮助以培育家庭农场发展;另一方面，通过示范性家庭农场制度，向各地方推广和学习先进管理经验和经营方法。在培育优质家庭农场的同时，制定家庭农场合理的退出机制，根据家庭农场组织形式区分不同的退出程序，保障家庭农场与利益第三人的合法权益依法得到保护。
3.6 探索家庭农场“互联网+治理”的智慧发展
当前，我国家庭农场应坚持共享、融合、创新的发展理念，积极探索创新“互联网+治理”的智慧发展模式，合理利用物联网、云计算及大数据等技术，整合家庭农场资源供给、产品结构和市场需求的决策服务，鼓励家庭农场开发基于互联网平台的农业物流系统和粮食供需整合系统，形成市场配置的有效协同。探索创新农业社会化服务管理体系，利用互联网等科学技术创新农业服务方式，培育面向农业市场的经营性或公益性服务组织，向农村市场提供多元专业的农业服务。“互联网+”在中国农业农村经济发展领域具有重大的应用前景[10]。通过农业互联产业链，发展农业物联网系统，提升农业生产经营管理水平，促进农业现代化显著提升。
建立家庭农场服务平台，通过农业精细化管理和农产品产销衔接，实现粮食供给精准对接，提升家庭农场生产效率和增值空间，推动家庭农场提档升级与现代农业发展有机衔接。同时，推进农业互联网信息入户，提供家庭农场政策解读、市场动态、融资保险等多重服务信息，建立家庭农场实时监测体系，预测市场波动提供科学决策，培育规模化、集约化、制度化的现代“互联网+”家庭农场，实现创新智慧治理与推动农村经济发展并存，粮食安全保障与农业现代化稳步推进并举的良好成效。
参考文献
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收稿日期：2019-03-25
作者简介：周繁勃，男，硕士，研究方向为诉讼法学与司法制度。
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