城乡建设用地增减挂钩项目的现实意义探讨
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作者:王丽君
[摘 要]文章对城乡建设用地增减挂钩项目的产生原因进行剖析，通过研究城乡建设用地增减挂钩项目的社会效益、生态效益、经济效益、扶贫效益等现实意义，目的在于提高城乡建设用地利用率，推动城乡经济的快速发展。
[关键词]城乡建设用地增减挂钩;生态效益;经济效益
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.26.024
城乡建设用地增减挂钩是依据土地利用总体规划，将若干个拟整理复垦为耕地的农村建设用地的地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块），在拆旧地块面积大于建新地块面积的情况下共同组成增减挂钩项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现新增耕地面积有效增加，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
1 城乡建设用地增减挂钩项目的产生原因
第一，可利用土地资源总量较少。目前人口规模仍呈现指数增长的模式，人口的快速增长衍生了许多环境问题，如人们过度开垦造成土地荒漠化、核污染造成土地短时间不能再被使用等。土壤资源的总量固定、无法再生，人类肆意的破坏使原本较少的土地资源日益枯竭，如何利用有限的土地资源去实现最大利益，是实施城乡建设用地增减挂钩的主要原因。
第二，建设用地供需矛盾的影响。随着社会经济的快速发展，我国进入了工业化和城市化的快车道，而按现行土地利用规划管理体制和国家对新增建设用地规模的控制要求，导致人地矛盾突出。城乡建设用地增减挂钩项目的实施，在达到耕地占补需求的情况下，挂钩指标用来进行城镇建设，这样年度用地指标将不会受到影响，也不会对规划期中用地产生不良影响，利用有限土地资源完成既定设施建设，提高了土地资源的利用价值，以此使城镇建设用地矛盾得到缓解。
第三，土地集约利用的影响。土地集约利用是指在单位土地面积中，投入最佳配比的人力、物力、技术，使单位面积可以释放最大产能的方式。[1]虽然受到地域限制，土地资源价格会出现不同变动，但总体上土地资源价格呈上涨趋势。为了获得更多的经济利益，开发者将土地区域结构进行调整，使土地资源产能可以得到最大程度释放。
第四，城市统筹安排的影响。随着城市化进程的推进，城乡结构出现了相应变动，农村基础设施逐渐向城市靠拢，最终形成城乡一元化结构。在实际操作中，因为农村人口基数较大，无法在短时间追赶城市发展步伐，所以在发展过程中形成了城乡二元结构，制约着城市化发展。通过合理调配土地资源，可以逐渐消除城乡二元结构带来的影响，达到城乡融合发展的目的。
2 城乡建设用地增减挂钩项目的现实意义
2.1 社会效益
城乡建设用地增减挂钩项目的实施可以提高土地资源利用率，并且可以将土地进行规模化管理，加快经济增长速度。[2]例如，阜平县在执行城乡建设用地增减挂钩项目之前，该县所有地块处于分散管理状态，没有形成规模化模式。当地政府对当地进行土地资源整合，将建设用地补充至耕地面积中，使阜平县在保持耕地总面积不变的基础上增加了更多的耕地。除此之外，通过用地调整，阜平县当地的耕地实现了规模化管理，可以通过外包或集中种植管理的方式增加农民的收入。完成调整后，阜平县耕地面积较以前增加6.98公顷，总复垦面积9.65公顷。通过利用建设用地增加挂钩项目，当地农业综合生产能力得到提高，促使当地经济以产业化形式增长。除此之外，当地政府对目前项目区土地进行合理调配，借助地面硬化、调整灌溉设施位置、修整田间道路等方式，将当地项目区土地面积适当补充至周边耕地，使原有耕地面积扩大，将扩大后的耕地面积等比例补充原用地农民，使农民可以进行集中种植。当地政府在进行种植技能培训时，可以在耕地中随机选择一家作为例子进行技术讲解，由于所有人员种植作物品种相同，使种植技术培训的实用性增强，可以帮助农民获得更多的收益。
2.2 生态效益
城乡建设用地增减挂钩项目的实施，使项目区建设用地变成农业用地，可以改善当地的生态环境，推动土地生态环境的良性发展[3]。例如，苍溪县在进行城乡建设用地增加挂钩项目时，首先，对当地土地资源总面积、耕地资源总面积、居住用地总面积及项目规划区总面积进行统计，以各类指标为参考对耕地资源面积分布、居住用地分布和项目区分布进行勘察，利用作图软件，将各占地分布情况进行呈现。其次，根据图纸判定目前各类用地的分布情况，用不同颜色标出该县各类用地的主要聚集方位，在保持总面积不变的情况下，以此为基础将各类用地相互重叠的部分进行抵消，使图纸形成规模化的几类用地。最后，对抵消结果进行判定，将原居住位置替换成耕地，使当地耕地可以呈块状分布，方便后续进行管理。在确定执行方案后，需要对居民采取相应的补偿措施，使需要搬迁的用户可以了解此项目的生态价值。在完成动迁操作后，聚集当地农民进行种植技术培训，使所有农民可以掌握最新的种植技术。当地政府投入资金完善当地灌溉设施，使所有农民可以配合政府工作，利用新技术进行生产。
2.3 经济效益
土地资源利用率的提高，可以为当地创造更多的经济效益，减轻当地经济压力。例如，老河口市在2016年年末共有耕地5.79万公顷，建设用地1.71万公顷，根据目前老河口人数增长情况，初步估算出老河口市在2020年农村人口会增长至21万人。该市农村居民点集散度较大，其中，老河口市孟楼镇人口分布较少，人均占地面积可以达到400平方米，而李楼镇人口分布密集，人均占地不足190平方米。当地政府针对此类情况进行综合整改，采取将零散村庄进行整体搬迁，将建设用地还原成耕地。在所有管辖村庄中，当地政府选择人口密集程度较高的村落作为中心村，其他村镇围绕中心村进行设立，使现有村落的密集度提高。在完成城乡建设用地增减挂钩项目后，老河口市新增2100公顷耕地，村落密集度提高，新村落中的居民以镇为单位重新划分耕地，以镇为单位进行种植技术培训。项目在进行建设时，该市总共投入资金8700万元，该项目资金主要应用于新建筑地建立、基础设施成立、拆迁户的补偿款、新房安置款等。在进行资金分配时，由各县政府统一进行垫付，在完成所有项目建设后，以项目区流转指标收益将所有资金进行返还。在此过程中，各县政府拥有了充足的资金进行项目实施，使当地的经济可以沿着正确的方向发展。
2.4 扶贫效益
通过城乡建设用地增减挂钩项目，可以将当地的基础条件进行改善，使当地居民生活水平得以提高。例如，枣庄市市中区占地总面积为375公顷，总人口超过53万人，其中农村人口21万人，农户总数为6万人，下属管辖村落共计214个，居住用地4.7万亩。根据该市人口增长情况，在2020年，该市农村人口将突破30万人，农户居住用地的开发潜力巨大，枣庄市在启动城乡建设用地增减项目后，在第一阶段，将孟庄镇进行拆迁，拆迁共获得周转土地90亩，其中安置区土地面积65亩;在第二阶段，将市中区中的4个城镇进行重排，共获得3330亩用地，其中安置区土地面积为1450亩，总共拆迁村庄17个。根据拆迁获得的土地资源进行资源重排，将18个村庄共计500余人统一安置新建小区内，小区内配置基本的住房、医院、学校、活动室等基本设施。相较于以前居住环境，在搬迁新小区后，居民出行更加方便，生活環境得到极大改善，使居民的生活品质得到提升。除此之外，枣庄市市中区在从拆迁中获得了较多的土地资源，当地政府合理规划土地资源，使土地资源利用率得到提高。
3 结 论
综上所述，通过城乡建设用地增减挂钩项目将城乡建设用地结构进行重新划分，保障了当地居民的社会效益、生态效益、经济效益和扶贫效益。并且该方法提高了当地居民的生活水平，提升了当地居民的生活质量。
参考文献：
[1]马征.论阜平县城乡建设用地增减挂钩项目的现实意义[J].中国市场，2018（20）：55，89.
[2]闵登.苍溪县城乡建设用地增减挂钩潜力研究[D].成都：成都理工大学，2018.
[3]吴彬.城乡建设用地增减挂钩项目效益评价研究[D].济南：山东财经大学，2018.
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