基于校院二级管理的高校财务预算管理实践与探索
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作者:吴风奇
【摘要】 校院二级管理，核心是做好财务的两级管理，而财务预算管理又是财务管理的核心。在校院二级管理的理念下，应该实行校院两级的财务预算管理。文章将学院运行经费按性质用途进行分类，引入加权平均学费概念，用简单有效的公式計算学院的运行经费。【关键词】 校院二级管理;高校;预算管理
【中图分类号】 F810 【文献标识码】 A 【文章编号】 1002-5812（2019）16-0118-03
校院二级管理，核心是做好财务的两级管理，而财务预算管理又是财务管理的核心。在校院二级管理的理念下，应该实行校院两级的财务预算管理。开展校院两级管理模式下高校财务预算管理的问题与对策研究，完善基于校院两级模式下高校的财务预算管理，建立一个基于校院两级管理模式下的科学化、精细化的高校财务预算管理体系，可以提升高校资金使用效率，提高资源的利用效率，优化预算支出的结构，也有利于学校本身了解学校以及学院的财务预算情况，完善自身的发展，对于促进高校的发展有举足轻重的作用。
一、湖南省某高校预算改革的实践探索
2013年以来，为了适应学校发展的需要，推进财务管理科学化、精细化，提高资金的使用效率，湖南省某高校在预算管理等方面进行了积极探索，取得了显著的效果。
（一）完善了预算编制程序。在“两上两下”预算编制程序的基础上实行“三上三下”编制程序。二级单位根据本单位实际编制部门预算草案，上报学校财务处;财务处根据学校财力，统筹考虑初审后报校预算委员会、财经领导小组审核，并将审核结果通知各部门;各部门综合考虑后将意见反馈给财务处;财务处将部门反馈意见汇总后再次提交预算委员会、财经领导小组审核，同意后呈校长办公会、党委会审定，财务处将经党委会审定的预算下发给部门;部门将所有金额在一万元以上的具有工作经费性质的预算经费分解到“办公费”“用餐费”“用车费”“其他业务费”四个科目，上报财务处，财务处汇总后，根据党委会确定的年度用餐费、用车费额度对部门预算调剂后，下达年度财务预算。
（二）建立健全预算标准体系。预算支出标准体系建设是预算管理和改革的重要基础性工作，是推进预算管理科学化、规范化和有效性的重要手段。部门经费分为定额经费和专项经费。机关定额经费自2015年开始采用计分制，学院定额经费根据学生人数、教职工人数、专任教师人数等因素及事先确定的标准计算。借鉴省内其他高校的成功做法，结合学校实际情况，推进专项经费标准体系建设。学生活动经费：本专科学生按100元/生·年的标准安排，研究生按80元/生·年的标准安排。党员活动经费：教工党员按200元/人·年、学生党员按100元/人·年的标准安排。其他如就业经费、实习经费、考试经费、学生迎新经费、军训经费等均按事先制定的标准预算，减少了预算编制的主观随意性，使预算编制更加客观公正透明。
（三）实行零基预算。零基预算本来是预算编制的基本原则，但全国各地、从上到下，在编制预算时的实际做法基本上都是保基数、分增量。在2015年预算编制中，我们严格控制专项经费预算，改增量预算为零基预算，以零为基点重新编制预算，所有支出预算以事业发展和年度工作计划为依据重新编列，不受历年预算项目和预算金额的束缚，杜绝借专项之名套取经费的现象，将有限的资金用在刀刃上。
（四）细化了支出项目。对不同的专项支出区别对待。明确规定专项经费的范围为：本职工作以外完成学校专项工作、特殊任务所需的经费;支付给第三方的较大数额的经费，如物资采购、工程支出等;支付给个人的劳务报酬，如超课时酬金、评审费等。严格审核专项经费项目，上述范围之外的支出不安排专项经费，需在各部门的定额经费中列支。党报党刊征订、物业管理费、校级学生奖学金、各类维修费、绿化等专项经费，必须按照指定的对应的用途开支，专款专用，不得挪作部门的工作经费，不得列支办公费、差旅费、用餐费、用车费等。其他具有工作经费性质的专项经费如“省文明高校创建”“学生工作专项”“学生竞赛费”“民主党派活动费”等必须按照统一设定的“预算科目”予以分解细化，原则上不得开支“三公经费”，特殊情况可少量列支“用餐费”“用车费”。
二、预算管理存在的问题
（一）学院运行经费分配方案过于复杂。机关定额经费自2015年开始采用计分制，按5 000元/分的标准，以及10 000元的基数计算确定每个部门的定额经费。学院经费中少部分根据学生人数、教职工人数、专任教师人数等因素及事先确定的标准由学校财务计算分配直接下达;大部分由教务处、招生就业处、研究生院等职能部门计算确定，进行二次分配，分批次由财务处下达。学院经费预算编制方法复杂，经费来源渠道多、不统一，预算经费项目多，定额、标准多，缺乏统一的标准，口径不一致，预算单位看不懂，预算编制公开透明难以实现，打造阳光财务只能是一句空话套话。
（二）学院运行经费项目太多太细。学院运行经费仅财务直接分配下达的达十项经费，项目分得过细，统得过死，管得过细，项目之间不能打通使用，学院经费使用缺乏主动性、灵活性，挫伤学院办学的积极性。。
（三）职能部门管理学院经费进行二次分配。学院运行经费大部分来自职能部门二次分配，就业经费由招生就业处掌管分配，实习经费、实验耗材费、设备维修费由教务处掌管分配，学科竞赛费由创新创业学院掌管分配，研究生业务费、论文送审费、思政经费由研究生院掌管分配，党员活动经费由组织部掌管分配，图书资料费由图书馆掌管分配。2017年由学校财务直接下拨给学院的运行经费只有415万元，通过职能部门二次分配给学院的运行经费达到982万元。由于职能部门下拨给学院的经费的时间滞后，要等到学校预算下达即职能部门收到预算指标之后才着手二次分配，协调学校财务部门分配下达经费指标，曾经出现个别职能部门在当年的11月份二次分配下达经费;职能部门与职能部门二次分配经费的时间不统一，有的在当年5月或6月，有的在当年9月或10月，更有甚者拖延到11月，不利于学院统筹安排经费，严重影响学院工作的开展。 三、创新学院预算分配制度
要推进校院两级管理改革，必须以预算分配制度改革为突破口，正确处理集权与分权的关系，合理划分校、院两级的财力来源和预算支出范围，改进学院预算经费分配办法，解决目前预算管理存在的问题，建立科学的预算管理体系。
（一）用简单有效的公式计算分配学院运行经费。借鉴高校生均經常性拨款的做法，即教育厅将高校预算控制数下达给省属高校，高校根据相关规定及学校实际情况编报省级部门预算。学校将各学院按简单有效的公式计算出来的预算经费的控制数，下达给二级学院，二级学院将预算控制数在公用经费、学团经费、教学运行费、研究生经费、图书资料费之间自主分配。经费分配的计算办法、分配依据的确定、调控参数的取得完全用简明的公式表达，简单易懂，预算单位不需要运用太多的专业知识就能看懂分配方案，预算单位教师人数多少、学生人数多少，应该分配多少运行经费，一清二楚，公开透明、公正公平，克服了主观因素对资源配置的影响，经费来源渠道统一，职能部门不再掌管学院经费实行二次分配;反之预算编制方法复杂，预算经费项目多，定额、标准多，预算单位看不懂，预算编制公开透明、公正公平只能是一句空话套话、难以实现。
（二）引入加权平均学费概念。将学院加权平均学费除以全校加权平均学费作为调整学生人数的系数。由于不同专业学生培养成本及支出不一样，理工科、艺术类学生培养成本明显高于文科类的学生，如果统一按自然人数来计算分配运行经费，显失公平，学费标准经发改委、财政厅、教育厅的审批，具有权威性、客观性、准确性，不同专业的学费标准不一样，就是考虑不同专业的学生培养成本不一样，因此将学费因素作为学生人数调整系数，具有客观性、准确性、合理性。
（三）学院的运行经费按用途性质分类。将学院的运行经费按用途性质分为公用经费、学团经费、教学运行经费、研究生经费、图书资料费、党建工作经费，合并了部分项目，减少了经费项目数量，运行经费的分配由细分走向综合，改变了集权管理模式下管得过细，统得过死，经费项目分得过细，项目之间无法通用的做法，扩大了学院经费使用的自主性。
（四）严格控制“三公经费”。为了严格控制“三公经费”，以上六个项目除图书资料费外由学院分解到办公费、用餐费、用车费、其他业务费四项明细，其中用餐费、用车费必须逐年下降，任何年度都不得超过上年度数额;每个学院的用餐费合计数不得超过该学院预算控制数的5%;用车费合计数不得超过该学院预算控制数的5%，“上年度数额”与“预算控制数的5%”取较低者为参照值。
四、具体做法
为进一步扩大学院办学自主权，推进校院二级管理改革，调整经费拨付方式和管理模式，将相关经费下拨学院，由学院自行支配。下拨经费包括运行经费、专项经费、其他经费三大类别。
（一）运行经费。运行经费是指维持学院日常运转的常规经费，学院可依据财经政策、会计制度和学校相关制度规定自主支配、调剂使用、结余留用。
1.改革后学院运行经费的项目。（1）公用经费。公用经费对应目前定额经费中的办公费、用车费、电话费、教师学术活动及学术交流经费。（2）学团经费。学团经费对应目前定额经费中的学生工作经费，以及原由招生就业处掌管分配的学生就业费。（3）教学运行费。教学运行费对应目前由教务处掌管分配的实习费、实验耗材费，以及由创新创业学院掌管分配的学科竞赛费、素质提升经费。（4）研究生经费。研究生经费对应目前的硕士点工作经费，以及原由研究生院掌管分配的研究生业务费、研究生思政活动经费。（5）党建经费。（6）图书资料费。
2.学院运行经费的分配。学院运行经费的计算分配下达改革分两步走。第一步，2018年不改变经费分配计算方法，仍然按以前的项目、标准、方法计算学院的定额经费，实习费、就业费、研究生经费等仍然先下达到教务处、招生处、研究生院等职能部门，再由职能部门计算分配给学院的指标。将学院的定额经费和职能部门管理分配给学院的相关经费打包下达给学院，学院收到控制数后，自主分配至“公用经费”“学团经费”“教学运行费”“研究生经费”“党建工作经费”“图书资料费”六项。第二步，2019年及以后年度对学院运行经费的计算方法进行改革，具体做法如下。（1）确定纳入学院运行经费分配的预算经费总额。2019年以2018年已纳入分配总额，即2018年学院定额经费和职能部门掌管分配经费的合计数为基础，今后年份根据学校财力情况适时调整纳入分配预算经费总额。用字母A代替。（2）确定纳入学院运行经费分配的因素。分配学院预算经费考虑基数、学生人数、教师人数三个因素。经过反复模拟测试，不断修改完善，确保2019年各学院按公式计算分配的运行经费与2018年实际分配的经费差异很小，三个因素按照以下权重进行分配计算，参与分配的20个教学院部每个学院安排一定数额，剩余部分的百分之五十二按全校学生人数分配，百分之四十八按教学院部教职工人数分配。①基数。参与分配的20个教学院部安排的基数为5万元。②学生人数因素分配。某学院学生人数因素拨款=该学院标准学生人数×生均拨款数。③教师人数因素分配。某学院教师人数因素拨款=该学院教职工人数×师均拨款数。按照增量改革的原则，将上述方案计算出来每个学院2019年的运行经费，与2018年实际分配数进行比较，前者大于后者，取前者为2019年的运行经费，前者小于后者，取后者为2019年的运行经费，且确保各学院经费总额在2018年预算基础上净增5万元以上。
3.学院运行经费预算程序。（1）财务处将各学院按上述方法计算出来的运行经费的控制数，即除专项经费以外的各项经费的合计数下达给二级学院。因为教师人数、学生人数、学费等数据由学校人事处、教务处、财务处直接提供，具有客观性、准确性，运行经费计算分配公式简单有效、公正透明，二级学院一看就懂，也不需另行申报运行经费预算，职能部门也不需做重复的经费二次分配的工作，简化了工作程序，学院、职能部门以及财务处的工作量大大减少。二级学院收到预算控制数后，在公用经费、学团经费、教学运行费、研究生经费、党建经费、图书资料费之间自主分配。（2）为了严格控制三公经费，以上五个项目除图书资料费不用分明细，其余项目仍按目前方法由学院分解到办公费、用餐费、用车费、其他业务费四项明细，其中用餐费、用车费必须逐年下降，任何年度都不得超过上年度数额;每个学院的用餐费合计数不得超过该学院预算控制数的5%;用车费合计数不得超过该学院预算控制数的5%，“上年度数额”与“预算控制数的5%”取较低者为参照值。（3）二级学院预算分配方案经学院党政联席会议讨论通过后，报财务处，财务处审核后下达预算指标，录入会计核算系统。（4）为了维护预算的刚性，经二级学院党政联席会议通过、财务审核后的预算，原则上不允许调整。特殊情况确需调整，须提出预算调整申请，经批准后方可调整，不允许调增用餐费、用车费。（5）凡上级有文件规定，评估检查对经费指标有要求的各项经费，如学科竞赛费、就业经费等应按有关规定执行，二级学院每年用于学科竞赛、就业等方面的支出不得低于学校规定的金额。（6）按照“简政放权、放管结合、优化服务”的原则，教务处、招生就业处、研究生院、创新创业学院等职能部门2019年及以后年度不再安排实习费、就业费、研究生经费、学科竞赛费等经费，相关的经费包含在学校给二级学院的预算控制数里，这些职能部门虽然不再掌管分配相关经费，但必须对学院相关经费的使用情况和相关工作任务完成情况进行监管和考核，考评结果与学院下年度预算挂钩。
（二）专项经费。专项经费的范围为常规工作以外完成学校专项工作、特殊任务所需的经费。专项经费由学院在年初申报经费预算，学院向学校申请专项经费，应当提供计划说明书、项目实施的必要性及可行性分析报告，并列明具体支出明细和测算依据;财务处汇总后，根据学校财力、事业发展的需要及专项工作的轻重缓急统筹考虑，按照零基预算法编制预算草案;经学校预算委员会、财经领导小组审议，报校长办公会、党委会批准后，财务处按程序下拨实施，专款专用。
（三）其他经费。其他经费主要指学院依法依规获取的创收经费（含争取到的校外经济资源）提成、奖励经费等。学校按相关财务制度规定将其核拨给学院，学院按照学校财经制度要求规范使用。Z
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