政府购买社会组织服务项目的第三方评估：现状、困境与路径优化
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作者:黎江
摘 要：政府自己不直接生产服务，而转为以项目制的形式向社会组织购买服务，此种方式已经成为了政府提供社会服务的主要选择。在政府购买社会组织服务项目的过程中，考核评估是重要一环，它能督促政府委托开展的各项服务有效落实。第三方评估作为一种有别于内部评估的评估方式，有着独立性、客观性、专业性等优势。针对目前第三方评估发展不成熟的现状，它还存在许多困境，基于此需要提出优化第三方评估的路径。
关键词：社会组织;服务项目;第三方评估
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）24-0184-02
一、引言
随着中国经济的发展和各项改革的深入，新时期中国政府和社会的关系在进行调整，社会组织已经成为了我国社会治理的重要主体。为了满足人民群众日益增长的服务需求，政府改变以往亲力亲为的做法，把一些适合由社会组织提供的服务交给社会组织去提供。政府购买服务的做法有助于提高服务的供给质量和效率，降低服务的供给成本，并推动政府职能转变和创新社会治理体系。
为确保政府的购买服务工作能够顺利开展，对服务项目进行考核评估意义重大。政府对购买的社会组织服务项目引入第三方评估，就是为了更好地监督财政资金的使用，正确评价服务项目的成果，从而加强对社会组织的管理。关于第三方评估的概念，学者程燕林认为，它是指由与委托者（政府）和承接者二者均无隶属关系和利益关系的专业性评估机构，根据一定的程序和标准，对评估对象进行的评估活动[1]。与政府自评相比，第三方评估作为一种外部制衡机制，如果运用得当，能够明显提高评估结果的客观性和公正性。虽然第三方评估在我国政府购买服务领域得到了推广应用，但需要清楚认识到它还处于起步阶段，与发达国家相比差距很大。第三方评估在我国政府购买服务中的运用时间较短，缺乏经验，怎样更好地发挥第三方评估的优势，我国正处于探索中。
二、政府购买社会组织服务项目第三方评估存在的困境
第三方评估的运用改变了以往政府自评的局面，在发挥其优势的情况下已经取得了初步成效，但也存在不少问题，体现在以下几个方面。
1.第三方评估主体独立性不足。独立性作为第三方评估的核心，是其保持客观性和公正性的基础。我国的第三方评估机构多为高校、研究机构、社会组织等，在目前的第三方评估实践中，存在着第三方评估机构过度依赖政府的情况。这表现在以下几点：一是第三方评估机构行政化严重。我国的第三方评估机构大多隶属于相关政府部门，与政府有着千丝万缕的联系，能够做到完全独立的少之又少。政府在购买社会组织服务项目的整个过程中处于主导地位，第三方评估机构受托于政府开展工作，在评估过程中容易被政府的价值和立场所干扰。二是第三方评估依赖政府财政支持。我国当前的第三方评估工作开展所需资金主要来源于政府。反观西方发达国家，他们的第三方评估机构资金大多来自社会捐赠、政府专项拨款、政府公益基金等[2]，在资金上能够确保不受外界影响。我国的第三方评估机构与政府存在着经济利益关系，第三方评估在资金上不独立，就会束缚其自主性。
2.第三方评估机构专业性不足。第三方评估机构的特点之一是它具有比政府相对高的评估专业能力，所以才被政府委托进行服务项目的绩效考核。然而在实际中，第三方评估机构是否具备足够的专业能力却受到质疑。在我国，第三方评估参与政府购买社会组织服务项目的时间不长，各方面发展不成熟。这就容易导致第三方评估的各项准备不足，出现第三方评估机构数量少、规模小、专业人才缺乏等问题。另外，由于政府购买社会组织服务项目涉及到的学科面广，需要运用到财务、审计、税收、法律等多方面的知识，本身就是一项比较复杂的工作。而第三方评估也是一项系统化的工作，需要进行评估指标体系的建构、设计具体评估方案、处理分析评估数据等，对第三方评估人员专业能力要求高。还有就是由于第三方评估在中国缺乏实践，经验不足，可供參考的成功案例少。第三方评估目前还没形成中国化的系统理论体系，大多是从西方国家借鉴过来的，直接运用到中国的实践中会出现“水土不服”的现象[3]。最后，第三方评估机构遴选机制的不完善也是原因之一。政府在委托第三方评估机构进行考核监督时，所选出来的第三方评估机构有些并不是因为其自身的专业能力，而是取决于政府部门的倾向和偏好[4]，它们不一定具备很强的专业素养。
3.第三方评估缺乏社会公信力。第三方评估机构得出的评估结果能不能被执行方和社会公众所信服所接受，很大程度上取决于第三方评估有没有公信力。第三方评估的公信力是建立在其独立性和专业性基础上的，此外它还需要有广泛真实的信息来源、公开透明的评估过程，以及长期以来良好的行业业绩等，能够在社会公众中享有较高的知名度和声誉[5]。目前我国的第三方评估缺乏社会公信力，这与如上所述第三方评估在独立性和专业性上不足有关联。此外，它还涉及到一些其他因素：一是公众参与不足。第三方评估强调多元主体共同参与，社会公众作为服务受益对象，对社会组织提供的服务数量、质量等有重大话语权，但是现实状况却因为信息不畅通和参与渠道的缺失，社会公众很难实际参与到评估中来，这不利于加深公众对第三方评估的认知。二是评估沟通不足。评估信息未能及时向社会公示，目前第三方评估结果大多是汇报给政府后，由政府部门选择性地进行发布，第三方很少独立直接向社会发布。评估信息发布滞后，会导致公众不能紧密跟进服务提供状况，与公众的沟通互动不足，就会降低第三方评估的公信力。
三、政府购买社会组织服务项目的第三方评估优化路径
针对上述我国政府购买服务领域运用第三方评估出现的问题，为科学合理发挥第三方评估的作用，提出以下几点优化路径。
1.构建独立的第三方评估主体。针对上文提到的第三方评估主体独立性不足问题，可从两个方面提出解决办法。第一，第三方评估机构去行政化。我国政府需要改革对第三方评估机构的管理体制，避免委托与政府有行政隶属关系的机构开展第三方评估工作，同时还要防止政府内部人员在第三方评估机构任职或兼职，使第三方评估机构不受政府行政干扰，独立开展评估工作[6]。第二，建立第三方评估资金保障机制。稳定充足的资金来源是第三方评估开展的前提条件，而资金来源是否独立，影响着第三方评估的价值中立性。针对目前主要是政府出资的状况，就需要拓宽第三方评估机构的资金来源渠道。首先，考虑到对社会组织服务项目进行评估也是社会组织管理工作的一部分，可以把第三方评估经费纳入到社会组织管理经费中，由财政部门给予支持;其次，在条件允许的地方，可以将第三方评估纳入政府购买服务目录，设立专门的第三方评估资金库，给予专项拨款;最后，吸收来自社会力量上的捐助。为减少对政府财政资金的依赖，可以学习西方国家设立公益性评估基金，用社会资本推动第三方评估的发展。 2.提高第三方评估机构的专业能力。第三方评估要想达到理想的目标，离不开有过硬专业知识的评估人才，当前第三方评估机构的专业能力还有待加强。第一，第三方评估机构要认识到自身能力的不足，不断提高评估技术和手段。主动学习国外先进评估理论知识，研讨成功案例的做法，同时还要加强实践运用，善于从实践中总结经验，努力建立适合中国本土化的评估理论体系。第二，政府鼓励各高等院校增设相关专业，加紧培养公共服务评估人才，做好专业人才储备工作。此外，还要邀请专家学者，为第三方评估机构开展培训学习活动，对理论和实践进行指导，提升各方面能力。第三，完善第三方评估机构遴选机制。政府要适当提高机构的准入条件，通过公开招标的方式，择优选出有资质、有能力、信誉好的第三方评估机构，让它们成为担任评估的主要力量。第四，政府应尊重市场规律，让第三方评估机构在自由竞争中优胜劣汰，提升自我，从而促进整个行业发展成熟。
3.健全信息公开制度，鼓励公众参与。因为第三方评估在我国尚处于起步阶段，社会公众对其认知还比较薄弱。基于此，政府要加强对第三方评估的宣传普及工作，利用新媒体工具对第三方评估的概念、优势、作用等进行详细阐释。及时发布评估信息，保持信息公开透明，是第三方评估赢得社会信任的重要途径。当前需要建立健全评估信息的公开制度，赋予第三方评估机构单独向社会公布评估信息的权力。政府和第三方评估机构需要将承购方和服务项目的信息，连同评估过程、方法、标准、结果等及时向社会公布。在运用原有信息披露方式的基础上，还要发挥好新时期网络电子的优势，以政府网站、官方微博、微信公众号等多种形式，方便公众了解评估动态，解答公众疑问，加强互动沟通。此外，政府还要增设社会公众参与第三方评估的渠道，形成以第三方评估机构为主，相关社会人士能夠共同参与进来的局面，保障公众的知情权和参与权。公众在参与中能增加对第三方评估工作的了解，同时还能监督第三方，有利于第三方评估在社会上推广，增强第三方评估的公信力。
参考文献：
[1] 程燕林.如何保证第三方评估的独立性[J].中国科技论坛，2017，（7）：14-18.
[2] 熊五四.社会组织第三方评估独立性探析——科尔曼理性选择视角下[J].现代商贸工业，2015，（6）：179-180.
[3] 赵环，徐选国，杨君.政府购买社会服务的第三方评估：社会动因、经验反思与路径选择[J].福建论坛：人文社会科学版，2015，（10）：147-154.
[4] 刘文华.政府购买社工服务第三方评估存在的问题分析——以济南市历下区为例[D].济南：山东大学，2017.
[5] 李春，王千.政府购买养老服务过程中的第三方评估制度探讨[J].中国行政管理，2014，（12）：38-42.
[6] 孙领.政府购买公共服务第三方评估制度研究[D].长沙：湖南大学，2017.
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