浅析新政府会计制度对事业单位的影响及对策
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作者:王延省
摘要：2017年10月24日，财政部会计司发布财会〔2017〕25号文，宣布废止之前行政事业单位使用的13个相关会计制度，统一使用《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（以下简称“新制度”），自2019年1月1日起全面施行。文章从新制度出台的背景及必要性出发，简述了新制度的主要创新及突破，如统一会计制度、重塑会计要素、推行平行记账、优化科目设置等;分析了新制度对事业单位的主要影响，如财务工作挑战大、信息化建设要求高、新旧衔接问题多等;并提出了相应的应对策略及建议，如补充财务队伍的同时加强培训、加强同业间沟通和交流、加快信息化建设同时及时反馈问题促进软件尽快完善、结合新制度要求及自身实际更新完善相关财会制度等。以期事业单位顺利实现新旧制度衔接的同时，会计核算更加规范、财务管理更加高效。
关键词：新政府会计制度;事业单位;影响;应对策略
由于新制度与原来事业单位适用的《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》等有着较大的差别，在会计核算及系统要求上对事业单位都有着巨大的影响。因此，分析新制度对事业单位的影响及应对策略具有非常重要的现实意义。
一、新政府会计制度出台的背景及必要性
我国政府会计体系最初建立于1950年计划经济的大背景下，以预算制度为指导，主要反映政府相关部门对中央财政预算的完成情况。但随着经济社会的不断发展，原有以预算会计为主导的会计体系已无法满足需要，以权责发生制为基础的新制度呼之欲出，旨在促进我国财税体制改革，满足政府综合财务报告制度改革的需要，规范行政事业单位的会计核算。
（一）原有预算会计标准体系难以适应经济、社会发展的需要
首先，原有预算会计体系不能真实反映政府“家底”，无助于政府加强其自身资产负债管理;其次，原有会计体系无法客观反映政府的运行成本，难以合理评价政府的运营绩效;最后，原有会计体系缺乏统一性和规范性，无法提供具有完整信息的政府财务报告。
（二）新《预算法》的要求
新《预算法》于2014年修订完成，提出了以权责发生制为基础，按年编制政府综合财务报告的新要求。而现行政府会计标准体系是以收付实现制为基础的，旨在提供反映政府预算收支执行情况的决算报告，无法满足编制权责发生制政府财务报告的信息需求，更无法提供公允反映事实的政府综合财务报告，特别是地方政府债务风险的加剧，更使得改革迫在眉睫。
（三）《政府会计准则》的出台奠定了良好的基础
为落实政府会计制度改革，2010年开始，财政部即着手对部分内容进行修订，自2015年10月至2017年7月，相继出台了《政府会计准则》——基本准则及六项具体准则，主要包括存货、投资、固定资产及应用指南、无形资产、公共基础设施、政府储备物资等，为新制度的出台奠定了良好的基础，新制度的出台使我国政府会计体系走向了统一和完善。
二、新政府会计制度的主要创新与突破
新制度总体上提出了“双基础”、“双功能”、“双报告”的新思路。即在核算上，要求财务会计实行权责发生制，预算会计实行收付实现制;在功能上，要求财务会计与预算会计之间既适度分离又相互衔接，将财务信息和预算执行信息体现的更加全面、清晰，实现双功能;在报表上，要求分别生成财务报告和决算报告。
（一）统一会计核算方法，提高会计信息的可比性
原政府会计体系分行业制定，分别用以规范行政单位、事业单位、医院、学校等单位的核算。新制度中，不再区分行政和事业单位，亦不再区分行业事业单位，统一规范会计科目设置及报表项目说明;在核算内容上基本保留现行各项会计制度中通用业务和事项的同时，根据实际需要新增了共性业务和事项;此外，对同类业务尽量做出相同的会计政策处理规定。从而大大提高了各单位间会计信息的可比性，并为有合并、汇总编制决算报告的单位打下了夯实的基础。
（二）重塑单位会计要素，改善会计信息的完整性
新制度重新规范了行政事业单位的会计要素，明确单位会计要素包括财务会计要素和预算会计要素。其中，财务会计要素包括资产、负债、净资产、收入和费用共计五大要素;预算会计要素包括预算收入、预算支出和预算结余共计三大要素。财务会计中的“费用”要素取代了原有会计制度中的“支出”要素，预算会计中的三大要素则属于首次提出的新概念。这在很大程度上改善了会计信息的完整性。
（三）推行“平行记账”法，保障会计核算的同步性
新制度要求单位针对纳入部门预算的现金收支业务，同时进行财务会计和预算会计核算，针对其他业务，只需进行财务会计核算。平行记账即是为满足上述要求，针对同一业务事项，在会计信息系统中按照权责发生制进行财务会计核算的同时，按照收付实现制进行预算会计核算的一种记账方法。平行记账法是新制度的一大聚创，巧妙地将财务会计和预算会计的各个要素贯穿在一起，有效地实现了财务会计核算和预算会计核算的同步性，成功达到既反映单位财务状况，又反映预算执行情况的目的。
（四）优化会计科目设置，保证会计核算信息的准确性
1. 优化费用及净资产类财务会计科目
在费用类科目的设置上，分设“业务活动费用”、“单位管理费用”、“经营费用”“资产处置费用”、“所得税费用”等，用以分门别类，细化规范费用类科目的使用;在净资产类会计科目的设置上，本着“量入为出、略有结余”的财政原则，增设“累计盈余”、“权益法调整”、“本期盈余”、“本年盈余分配”、“无偿调拨净资产”、“以前年度盈余调整”等，用以准确反映单位净资产的情况。
2. 取消基建会计专门核算要求
原《事业单位会计制度》规定，对于基本建设投资，除需遵循相关会计制度规定进行会计核算外，还需按照国家有关基建会计制度的要求，进行专门的基本建设投资核算。新制度取消了专门进行基建会计核算的要求，明确单位对基建投资不再單独建账，而应按新制度要求统一进行会计核算，但应按项目单独核算，以保证项目资料的完整性。大大简化了基建投资业务的会计核算，优化了事业单位会计核算流程。 3. 增设待摊类财务会计科目
由于新制度在财务会计核算上以权责发生制为基础，因此在出现款项实际收付时间与账面收入、费用的入账时间不一致的情况下，必然会涉及跨期分配的问题。为保证会计核算信息质量，新制度在财务会计的资产类科目中增设了 “待摊费用”和“长期待摊费用”，用以核算单位先付款后入账的事项，前者用以核算分摊期限在1年（含1年）以内的事项，后者用以核算分摊期限在1年以上的事项;在负债类科目中增设“预提费用”，用以核算账面已预先计提费用，但实际款项在以后期间支付的事项等;同时增设“预计负债”，用以核算因过去事项而形成的现时义务所确认的负债，该类事项会导致经济资源的流出，只是金额暂不确定，但可预估。
4. 引入“坏账准备”财务会计科目
新制度引入“坏账准备”科目，用以核算对收回后不需上缴财政的应收账款和其他应收款所提取的坏账准备金，期末财务报表上以应收账款净额列报，可准确反映应收债权的价值，获取单位真实的财务状况。计提方法主要包括应收款项余额百分比法、账龄分析法、个别认定法等，且一经确定，不得随意变更，如需变更，应按规定报经批准，并需在财务报表附注中加以说明。
5. 细化长期资产类财务会计科目
鉴于目前政府会计部门资产多样化的现状，新制度基于各种资产（尤其是长期资产）的用途及管理需要进行分类核算，通过设置相关资产类科目用以反映相应资产的初始规模，如设置“固定资产”核算单位的房屋建筑物、专用设备、家具用具等资产的原值;设置“无形资产”核算单位的各种软件等无形资产的原值;设置“公共基础设施”及“保障性住房”等科目，用以核算单位拥有相应资产的原始价值情况;同时，通过设置“固定资产累计折旧”、“无形资产累计摊销”、“公共基础设施累计折旧（摊销）”、“保障性住房累计折旧”等科目，用以按期进行相应的折旧及摊销，期末报表以净值列示，准确反映资产的价值。
6. 专设“资金结存”预算会计科目
为加强单位资金的预算管理，新制度在预算会计中特别设置“资金结存”科目，用以核算单位纳入部门预算管理的资金流入、流出、调整和滚存等情况，并下设“零余额账户用款额度”、“货币资金”和“财政应返还额度”等三个明细科目进行细化核算。
（五）科学设置报表体系和结构，保证报表体系的完善性
新制度明确要求单位要同时编制财务会计报表和预算会计报表。财务报表由资产负债表、收入费用表、净资产变动表和现金流量表（选编）等会计报表及其附注构成。预算会计报表由预算收入支出表、预算结转结余变动表和财政拨款预算收入支出表构成。报表至少按年编制，其中财务报表中的资产负债表和收入费用表可按月编制。在编制格式上，要求资产负债表采用账户式结构，收入费用表采用单步式结构，净资产变动表则采用棋盘式结构。
此外，新制度还细化了报表附注应当披露的内容，特别提供了对货币资金、固定资产等会计报表重要项目的披露格式，明确了费用信息按经济分类披露的要求等。且强调在年度终了，针对收入费用表（财务会计报表）中“本期盈余”与预算收入支出表（预算会计报表）中“本年预算结余”之间的差异，要按照重要性原则列示具体调节过程。
三、新政府会计制度对事业单位的影响
（一）财务工作挑战大
一方面，新制度要求“双基础”、“双功能”、“双报告”，对会计科目的设置更为详细、会计核算的准确性要求更高、会计报表的出具难度更大，这不但增加了事业单位财务人员的工作量，同时对其专业素质要求也更高。另一方面，事业单位目前的财务人员，一是老龄化比较严重，对新知识新技术的接收能力有限;二是专业素质整体不高，受事业单位人员选聘制度局限，一些财务人员是从其他部门转岗至财务岗位，对财务知识缺乏系统的认识，能胜任的财务工作难度非常有限;三是再学习热情不够，因长期处于相对稳定的环境，忧患竞争意识较为薄弱。因此，面对新制度对会计核算的高要求，事业单位财务人员面临的挑战非常大。
（二）新旧衔接问题多
为确保新旧衔接顺利进行，财政部专门出台了财会〔2018〕3号文和财会〔2018〕34号文予以指导，但实际衔接过程中仍有各种问题，尤其是在预算会计各科目初始数据的确认上，有太多不确定的因素存在，更是有待进一步探讨，事业单位也是在摸索中前进。因而在没有更明确的细则出台前，后续是否要对2019年的期初数进行再调整尚有很大的不确定性。此外，至2019年年底进行 “本期盈余”与 “本年预算结余”之间的差异调整时，亦会面临不少的问题。
（三）信息化管理要求高
新制度明确要求单位应重视并不断推进会计信息化的应用，确保利用技术手段满足新的会计核算要求，并生成符合新制度及政府会计准则要求的会计信息。“平行记账”法的推行及财务、预算两套报表的出具要求等，均对事业单位会计信息化程度提出了更高的要求，但是事业单位原有财务核算软件根本无法满足要求，且一些事业单位的财务软件非常陈旧，故面对新制度对财务信息化要求的提高，事业单位必须加大财务信息系统更新、调试的投入。
（四）制度流程匹配度低
由于新制度在财务核算要求上巨大的突破和创新，以及对资产管理要求的提高，事业单位现有的财务制度、流程均已不适应新制度要求，无法匹配使用，事业单位必须结合新制度要求，制定、完善本单位的会计核算制度和财务管理制度等，更新相应的操作流程，提高与新制度的匹配度。
四、事业单位的应对策略及建议
（一）补充财务人员队伍，加强培训力度
强化财务队伍建设是顺利实施本次政府制度改革的根本，新制度在财务会计方面整体在向企业看齐，而在预算会计方面则进一步进行了完善。因此，在财务队伍建设方面，一是要补充懂企业会计的新鲜血液，同时留住懂预算会计的核心力量;二是要加强财务人员的培训力度，深入学习新制度及相关准则等内容;三是需要财务人员从思想上提高再学习的热情，积极主动地参与各种学习培训，并尽快能熟练加以应用;最后，领导层应当重点选拔和提升财务综合处理能力高的财务人员，人尽其才，实现单位财务核算及整体管理能力的提高，最终满足新制度改革的需求。
（二）加强同业沟通，及时解决问题
新政府会计制度出台伊始，各单位在实际运行过程中均会遇到各种困难和疑惑，或政策不明晰，或自身对政策掌握不透彻。因此，需要同业间彼此加强交流和沟通，将不断发现的问题，通过沟通、交流、分析、反馈，最终予以解决。
（三）加快信息系统建设，适应制度要求
为适应新制度对财务信息化的要求，事业单位必须加快系统建设，选择满足政策要求的最新财务软件，同时，还需结合自身具体情况配合软件运营商实施人员进行相应的系统设置，对于在实际运行中发现的问题，更应及时与财务软件运营商沟通、反馈，以促进最新财务软件的不断更新和调整，尽快推动系统完善化，最终满足需求。
（四）梳理制度流程，提升管理水平
事业单位应梳理现有会计核算、财务管理、资产管理等相关制度流程，结合新制度的要求，予以重新制定或者更新、完善，使其能够为新的会计核算、财务管理、资产管理提供规范和指导，以提高效率、明细职责、顺畅管理。
五、结语
综上所述，新制度的出台是经济社会发展的必然要求，事业单位必须顺应历史潮流，认真学习新制度内容，直面新制度带来的影响及挑战，按照新制度的要求，强化财务人员队伍、加强同业沟通、重视信息化建设、更新制度流程，不断完善自己，以求更好更健康的发展。
参考文献：
[1]许丽娜.实施新政府会计制度对事业单位的影响分析[J].中国乡镇企业会计，2018（12）.
[2]张品竹.关于事业单位执行政府会计制度的思考[J].时代金融，2018（11）.
[3]佟文霞.淺析实施新政府会计制度对事业单位的影响[J].时代金融，2018（14）.
（作者单位：国家知识产权局专利检索咨询中心）
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