我国金融业差异化监管法律规制研究
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[提要] 全球金融一体化进程正在稳步加快，中国金融业也努力向前迈进。但是，相关立法滞后于金融实践，金融综合管理监管仍处于探索阶段，中国的金融监管也迫切需要改变监管方式和适应方式。本文从金融科技对金融业的影响开始，阐述金融差异化监管相关理论依据，对当前我国金融业差异化监管立法现状进行分析，最终提出我国金融业差异化监管制度的内在要求，强调有必要协调监管立法与监管模式，修订现行法律，合理分配金融立法机构、金融监管机构和受监管机构之间的财务规则制定权利，最终实现对中国金融业差别监管。
关键词：金融科技;金融综合经营;差异化监管;金融规制制定权分配;法律规制
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2020年1月8日
一、引言
金融发展的脚步印证科技的不断进步，而与金融业伴生的金融监管则一同跟随着科技创新的步伐不断向前发展。科技创新推动金融业发生变革式的升级与转型，曾经横亘于金融与非金融之间的界线逐渐模糊，金融新业态也必将在科技创新中诞生、走向成熟。
由金融一体化带来的竞争压力增大，内在性的要求各国积极寻求金融市场体制变革，改变当前监管模式，适应性地进行金融综合经营监管探索，结合各自的国情，在机构监管、功能监管、伞形监管和“双峰式”监管等模式中寻求适合本国国情的监管模式，从而实现金融监管的适应性跨越与转换。当前我国仍处于推动金融综合经营尝试阶段，2015年交行混改便是我国金融业混合经营的标志性事件，此后，2017年11月成立的国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金稳会”）便是同步尝试监管体制改革的一次良好开端。金融综合经营监管尝试体制化变革，但并未涉及相关配套法律法规的制定、修改及完善，存在立法空白问题。尽管金稳会已经成立，但其宗旨在于协调“一行两会”在监管中产生矛盾的地方，并弥补现行监管体制“一行两会”在监管中的盲区，但能够呈现的监管力度有限，到目前为止，并未从根本上改变我国当前的金融监管主要体制，实际上仍然保持着相对独立的分业监管体制。
二、我国金融业差异化监管理论基础
（一）差异化监管内涵
1、对金融综合机构和其他金融机构的差别监管。金融综合管理实际上是一种跨越式的运作。传统金融机构在单一业务中运作，金融综合运营机构开展多种业务。虽然集成管理是多个业务的集合，但会有交叉。相反，有必要探讨如何相互协调，并实现从监管目标到监管行动的最有效监督。
虽然在全能银行及金融控股公司两种模式下的银行子公司的业务相对单一，但是实际中的业务运作模式却十分丰富。如果一个企业的性质难以定义，则必然很難将其归因于某个领域。金融综合运营组织跨越横向业务运营的多个领域，垂直行为涉及多个方面。适当规范金融机构的行为也是必要的。因此，传统的单独业务在金融监管和金融监管方面存在差异，差异化监管是必要的。
2、母公司与各子公司在金融一体化经营中的差别监管。母公司是独立的法人实体，且存在控制权集中或分散的情况。在控制权集中的环境中，如果母公司过于介入子公司的运营，将剥夺子公司的自主经营权;然而，在控制权过度分散的环境中，尽管赋予子公司高度自治的权力，但是可能面临母公司对子公司约束力大幅削弱的情况，将可能导致子公司在过于业务自由的环境中脱离母公司的整体规划目标，这对母公司的发展也可能造成不利影响。基于母子公司的领导与被领导的关系，无论处于控制权集中或分散的情形，母公司始终承担主导地位，子公司则必要地负有业务执行的职责。就母子公司在设计诞生之初的根本任务的差别，监管也应当审时度势，适用不同的监管标准与监管方法。如，子公司同母公司的关联方联系密切，则可以合理且必要的怀疑二者之间存在关联交易。但母子公司均为独立的法人实体，尽管母公司对子公司享有控制权，但一般情况下，其并不对子公司承担额外义务。此时，对于此类潜在关联交易可能出现监管失灵，因此在防止内部交易的基础上，有必要设计一个系统来实现监管的正常化，并强调通过加强对母公司的预防性监督来防止母公司不当行为的可能性。
监管主要针对风险监管，因此监管方式自然不同。在监管方面，银行普遍重视资金安全，通过货币资金监管等各种检查活动实施监管;其次，由于监管程度的原因，子公司基于决策权独立性的差别而产生不同责任。同时，考虑到不同子公司对母公司的贡献程度之差别，子公司也应当受到不同程度的监督。
（二）包容性监管理念。金融包容性监管包括差异性、适当性和灵活性等内涵。差异性是指具体情况具体分析，比之传统金融机构，金融综合经营机构必然存在较多差异，不可避免地要求实施差别监管;适度监督主要是掌握监督的极限。过度监管会降低监管效率，滋生道德风险。此外，过度监管必然压缩金融市场的适当发展空间，确保适度监管，为金融机构创造稳定的有发展空间的商业环境才是监管的恰当目标;灵活的监督主要是监督手段不能过度兴奋，组织内部的人员是理性的经济人。
综合管理本身就是对金融包容性概念的解释，因此将包容性监管的概念应用于金融一体化管理是合理的。金融机构通过风险分散保持行业稳定。包容性监管便是将对金融机构的监管扩大至其子公司或关联方，乃至上述机构的工作人员，实现下沉式包覆性监管。以人员监管为取向而非权力监管。此外，包容性监管强调发挥监管机构的作用，从而最大限度地发挥社会合力。
三、中国金融业差别监管法现状分析
（一）金融差异化监管无法可依。金融综合经营已经成为我国金融市场发展之大势，多元化的金融机构相继崛起，但到目前为止，还未出台相关法律法规以规范金融综合经营中出现的不合法不合规之现象。作为典型的成文法国家，中国通过立法、修法的方式逐步完善对不同阶段的社会进行引导与规制。但到目前为止，金融差异化监管仍然无法可依。交行作为混改试点企业，为我国银行业混合改革拉开帷幕，尽管四大银行均已获得经营两类以上金融业务的许可证，可是却没有明确的法律根基，金融一体化经营尚未得到法律承认。中国的金融综合经营监管缺乏相关法律和政策的指导。无法面对其发展的风险，之后的纠正和救济成本也会增加。现行法律是针对不同行业的单独业务发布的法律，交叉运营领域仍然存在监管漏洞。此外，现行法律侧重于对金融机构的某一种行为进行监管，而未能实现将多个有业务关联的行为串联起来进行整体化监管，缺乏对金融机构经营行为的全面性监管。 监管层依照现有法律法规展开监管，法律法规制定的缺失致使出现监管空白或监管断层现象，某些金融领域肆意生长而出现乱象。金融综合经营已经先行，检测出诸多问题与疑点，因而，笔者认为，金融差异化监管无法可依是当前亟待解决的问题。
（二）现行立法不能满足需要。在具体的法律法规方面，监管只指出应该努力建立一个没有具体规定的协调监管机制。在上层法律中，相关部门法中有一项排除条款为放宽综合行动留下了空间，故此，其他法律法规不太可能产生偏差。但现实情况是，相关法规实际上已经严重滞后。法律法规的制定落后于金融实践，但金融实践却不会因此放慢步伐。缺乏统一的法律标准，便导致各监管部门未能明确界定各自监管职责，监管权力亦未能明晰地分配到位，监管空白和监管重复便成为监管模式更替时期的主要问题。即使金融综合管理机构依旧按照分业监管模式进行监管，由于银行业为我国金融行业的支柱，而证券和保险业的发展仍处于相对落后的阶段，故以综合经营的银行为例，假设每个监管机构都可以有效地监督该领域，但由于缺乏有效的信息共享机制，对各项业务可以实现有效监管，但对于整体风险则较难把控。近年来，综合管理已成为一大趋势，中国已建立了金融综合经营三方联席会议制度。然而，由于其持有的数量很少，它不是一个持续的监管行为，并没有发挥应有的作用。
四、我国金融业差异监管体系可行路径建议
（一）监管立法与监管模式的协调。中国金融综合治理的监管，首先必须解决不能依赖的问题，监管立法与监管模式是配套协调的。若某国金融一体化采用统一管理模式，则直接监管模式将更加适合统一管理模式，此时建立统一的监管法律体系将最大化发挥直接监管的作用，一如我国台湾地区的金融立法便是采取统一的监管法律体系;反之，若某国金融一体化選择二元甚至多元化的模式，简介监管模式则更加适用于此种情形，不设立统一法律，转而选择改善相关的部门规定，以完善监管立法，如加拿大便是采用此种模式。由于中国的金融综合经营采用多元化的业务模式，基于监管法规和监管模式的内部一致性，中国的金融综合管理监督立法应该更适合多元化的立法模式，可以改进相关的部门法律，而不是引入新的法律。因为单一的专业法很难满足复杂财务关系的需要。根据现行立法，对部门法进行修订和完善，可以调整多元化的社会关系。同时，在现行法律的基础上维护法律，立法工作量小，对现有社会关系的影响也很小。
（二）统一立法与分别立法的选择。统一立法模式是将现行商业银行法，证券法和其他适用于金融综合业务的部门法的规定纳入新的法律。适用于金融综合业务的大型业务运营的法律，如台湾地区的金融控股公司法。但是，这种立法模式意味着除了引入新法律之外，还需要调整商业银行法和公司法等相关部门法律的不一致之处，无疑工作量巨大;另一种方法是在各部门法律中增加金融综合业务的相关规定。在金融一体化运作中，各种制度不仅需要考虑公司法的一般规定，还需要考虑证券法、金融法和保险法的规定。由于各部门法律中存在许多重复性规定，因此有必要进行整合和删除，以便协调相关的法律规定。由于中国目前的金融部门法已经运作了几年，金融业的发展使得金融法的修订势在必行。因此，选择修订现行法律比重新制定新法律更为可行。在修订法律的过程中，要注意资本充足率，金融综合经营机构的准入和退出等监管盲点。同时，要注意相关部门法的协调，不存在冲突。
（三）合理分配财务规则。尽管监管趋严，笔者认为在尊重金融法律基本原则的基础上，面对由金融科技创新带来的极端信息不对称情形，仍然有必要坚决给予监管机构金融监管规则的自主权以适应金融市场，同时通过制定内部规则赋予受监管机构实现合规的自主权。一方面立法机构与金融监管机构之间确定规则制定权分配。立法机构制定的金融规则不得随意变动，相对保持稳定，遇及需要修改金融规则的情形，应当按照特定程序实现相应修改;金融监管机构制定的财务规则相对充满活力，以适应金融市场的波动和变化。这一动态规则调整机制通过在监管过程中的监管-信息反馈-规则调整来实现;另一方面是金融监管机构和受监管机构之间确定规则制定权分配。金融监管机构要求最低监管要求，并要求监管机构采取更高的审慎标准。在金融法律规则层面，立法机构应当将相对稳定的法律规范固定为法律层面的内容并做相应的详细规定;在金融监管规则层面，金融监管机构具有较强的自主决定权，以实现对于金融市场变化密切相关的业务规则和技术性监管规则的动态适应性调整;在受监管机构自律规则的层面上，受监管机构应在满足金融监管规则规定的监管要求的前提下，设定更为审慎和保守的比率。
注释：①机构监管是按照不同机构来划分监管对象的金融监管模式，如银行机构、证券机构、保险机构、信托机构等。②功能监管是按照经营业务的性质来划分监管对象的金融监管模式，如将金融业务划分为银行业务、证券业务和保险业务，监管机构针对业务进行监管，而不管从事这些业务经营的机构性质如何。③伞形监管是指金融控股公司的各个子公司根据业务不同接受不同行业监管机构的监管。④“双峰式”监管是指依据金融监管目标设置两头监管机构，其中，一类机构专门对金融机构和金融市场进行审慎监管，以控制金融业的系统风险;而同时设立另一类机构专门对金融机构进行合规性管理和保护消费者利益的管理。⑤银行混改，是国务院出台的一项政策。其中，交行在当时曾经历三轮涨停，且资本结构优良，适合进行混合所有制改革，交行的混合所有制改革打响了我国银行业混合所有制改革的头炮。⑥“一行三会”是我国当前金融市场的监管主体，分别指的是人行、中国银监会、中国证监会和中国保监会。⑦差异化监管包括由于监管对象、监管主体、监管手段和监管方式等不同而引起的差异化，此外，不同机构经营的横向或纵向业务性质差异决定其监管机构差异。
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