共享经济发展中政府差异化监管研究
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[提要] 随着共享经济的快速发展，也给政府监管带来一定的挑战。根据共享经济运行模式，可分为两种类型：商家对客户（B2C）和点对点（P2P）。面对不同类型的共享经济特征及其存在的平台监管、安全保障等问题，政府部门应采取不同的监管策略。针对以B2C型的共享经济，应侧重于事前、平台、信息的监管，而对于P2P型则应侧重于事中、自律、线下监管，以更好地实现对共享经济的差异化有效监管。
关键词：共享经济;政府监管;差异化
课题项目：2018年南华大学研究生科学基金一般项目：“共享经济中的政府监管困境与治理创研究”（项目编号：2018KYY176）;通讯作者：陈海利
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2019年1月25日
一、问题的提出
近年来，共享经济快速发展，可供分享的内容已经包罗万象，参与分享实践的群体也遍布世界各地，消费者行为的微妙变化通过集聚和整合，最终将带来巨大的商业和社会变革。共享经济扩大了贸易实体的选择空间和福利改善空间，盘活了闲置资源，改变了传统产业的经营环境，形成了新的供给模式和贸易关系。共享经济涵盖社会生产和生活的方方面面，然而我国当前对于共享经济的监管还存在空白区域，且监管能动性不足，导致大量信息泄漏事件频发，数据滥用和客户隐私受到侵犯，政府必须采取预防措施予以制止。对共享经济实施监管是共享经济合法性、规范化发展的需要，也是保障参与主体合法权益，维护信息安全和真实性的需要。
随着共享经济的蓬勃发展，日益成为经济发展中的焦点，共享经济的相关监管问题也已逐进入政府政策议题。目前，关于共享经济的相关研究正在不断的深入，呈现多角度、多方位的发展趋势，为进一步的探索提供了可靠的理论基础和成功经验。但多集中于企业和个人视角，或从法律角度出发，从法律规制层面规范共享经济，例如：唐利清（2015）针对专车领域，提出建立由“混合监督”和“自律”组成的混合监督模式，充分发挥自身优势，服务社会和消费者。陈东进（2016）指出，政府在对网约车行业进行监管时，应进行多方考虑，保护乘客的利益和促进交通是确保网约车实现社会效益的关键。有学者试图提出统一的监管原则和标准，也有部分借鉴国外的监管经验，提倡自律监管，或是协同监管。
综上所述，我国从政府监管角度对共享经济领域的相关研究仍处于起步阶段，且对于共享经济发展中的监管研究，普遍独立于共享经济自身模式的特殊性来探究如何监管的问题，以及从整体性思维去探究多方协同治理的问题。因此，本文基于对共享经济模式的划分，根据各模式特点，从差异化监管的角度探讨共享经济的监管路径。
二、共享经济的内涵及模式分类
（一）共享经济的内涵。狭义的共享经济主要是指“P2P经济”，指的是自然人与其拥有的物品之间的租赁交易。这种模式有两个关键点：一是自然人;二是实物。Airbnb和Uber都处于这种模式，有些人会根据需要分享他们的房间或汽车。它的本质是闲置资源的租赁和重用，它是典型的一对一、个人和个人间交易。共享经济的广泛定义则涵盖更多内容，从分享内容角度来看，不僅包括可以看到和触摸的物质资源，而且还有资金、时间、劳动力、知识和技能以及生产能力。从参与者的角度来看，共享经济的广泛参与还包括企业和社会组织等机构。
结合广义和狭义的概念，本文探讨的共享经济是指利用互联网等现代信息技术，整合和共享大量分散的闲置资源，满足多样化的需求，实现资源社会化再利用的经济模式。
（二）共享经济的模式分类。共享经济以其低成本，通过平台建立连接，实现可持续性，逐渐成为市场高速运转的润滑剂。在资源共享过程中，共享经济逐步探索多种资源分享模式，共享企业运作模式。根据其共享资源的方式不同，可分为：产品服务模式、再分配模式和协作生活模式。根据共享经济企业的不同运作模式，共享经济可以分为：商家对客户模式，资源或服务提供者是企业而不是个人;点对点型，资源或服务的提供者是个人而不是企业。
1、商家对客户型。商家对客户（B2C），即供应商是企业或互联网平台本身拥有的商品或服务。然后，商家通过互联网平台整合资源信息，为需求方的客户提供商品、服务和中介。此时，互联网平台还需要维护其拥有的商品或服务，这具有一定的成本。这种共享经济基于互联网平台，参与者通过链接提供即时、便捷、高效的信息服务和技术支持和信用保证。互联网平台的作用可以描述为资源整合者、及时匹配者、规则制定者和安全担保者。
2、点对点型。在一定程度上，共享经济也被称为点对点经济、协同消费经济。其低损耗和高盈利能力完全满足当代消费者的需求。P2P模式与B2C模式的目的一致，因此客户可以以不同的方式获得商品或服务。P2P模式是个人对个人的，供需双方和需求方是独立存在的不同个体。互联网平台根本不拥有某种商品或服务，而只是收集有关资源的信息以满足供需，平台不需要额外成本。因此，P2P模型更具商业竞争力，但B2C更专业，具有企业集成的优势。
三、不同类型的共享经济对现有监管体系的挑战
政府工作报告中明确指出，共享经济是一种值得鼓励的市场创新，应该以包容和审慎的方式进行。但是面对共享经济领域内出现的负外部性问题，不同类型的共享经济对当前监管带来了不同程度的冲击和挑战，如平台规化问题、消费者权益受损、安全保障等问题，应给予及时的监管和规制。
（一）商家对客户型的平台规制问题。这种共享经济主要是扁平化平台企业，资产集约利用，人力暂时分散，以及模糊的商业与非商业之间界限。对现有监管体系的最直接挑战，即基于资格许可的传统行政许可模式，在“互联网+”时代，很难适应基于大数据的轻资产业态的发展。如当前的医疗编制管理体系下，医生职业发展要依附于医院这一机构，共享医疗机构无法提供编制，导致众多医生为了职业发展很难真正加入共享医疗活动。 平台公司的法律定位模糊不清，挑战传统的监管模式。在传统的租赁行业，服务方投资产权并申请业务资格成为被许可机构。与此相对应的是垂直管理和许可审查的传统监管模式。但是，该平台不直接共享资产，而是具有中介服务的性质，通过互联网技术为供需双方提供更多的机会和条件。共享公司通常也将自己定位为信息提供者。由此造成了在原有监管框架下，往往容易出现过度监管，“一管就死，一松就乱”的情况，无法对平台企业进行适度、有效的监管。
（二）点对点型的权益保障问题。大范围的P2P交易活动，共享经济参与主体多样化，共享活动多样化，共享资源差异化明显。在其交易过程中，难免不受控，容易出现质量安全、信息安全、用户体验差等问题。但因参与主体的多样性、灵活性，共享经济行业边界的模糊性而增加了监督的难度。需要创新监管方式、优化监管流程，更需要监管人员充分认识共享经济发展特点，对症下药。
消费者权益受损：一是信息安全。个人信息数据泄露，个人隐私受到侵犯，或被不正当利用;二是财产安全。网络支付安全出现故障、欺诈行为等问题;三是人身安全。因相关应急措施保障不到位，出现安全漏洞，引发安全事故。随着共享单车领域众多企业纷纷停运甚至倒闭，用户的押金难退问题涌现。由此引发公众对共享单车行业的担忧，进而影响参与积极性。还有频发的P2P借贷平台跑路事件、顺风车事件等，纷纷让参与者心有余悸。
四、政府对共享经济的差异化监管策略
共享经济正在改变政府监管的现实世界和利益模式，政府监管必须围绕这些变化积极调整。总的来说，应该在鼓励新的业务创新和有效的政府监管，以及平衡“监管”和“创新”之间的关系。有必要创造一个公平和自由的市场环境，保护消费者和传统产业，并防范新兴事物存在的风险，区分不同情况，实行不同的监管方式。具体而言，可以根据其不同模式，采取不同的监管策略。
（一）商家对客户型共享经济监管策略
1、事前监管，严格准入审核。一方面相关监管部门要扎实做好事前预防工作，事前对参与者的背景审核、诚信记录调查、落实入驻商家的证照登记与复核，并不定时抽查，严格涉及公共安全企业的“前置要求”，强化风险评估和预测，将风险行为扼杀于萌芽之中;另一方面共享经济平台通过信用信息系统中申请人的信用信息进行平台访问评估，或建立双方互评机制监管参与者的活动行为，相互督促，共同完善。
2、平台监管，落实平台责任。平台是共享经济监管中不可或缺的监管主体，要充分发挥平台监管的能动性，提高平台的监管意识和监管技术水平，逐步形成平台准入制度、交易规则、风险控制和信用评估机制，促进共享经济平台监管体系的完善。平台还要在整个共享过程中制定交易规则，例如时间承诺、定价、交易双方的权利和责任，反馈和评估机制以及纪律措施。这些规则保证了具有固定协议的顺利交易，降低了参与实体之间的协商成本。如搭乘滴滴快车时，平台将根据距离直接计算乘客的费用，直接在线支付而无需现金交易。通过这种方式，不会有讨价还价环节，并且将避免诸如“敲竹杠”之类的问题。同时，整改后的滴滴出行为保证分享交易的安全性，主动实施各类监管措施，推出“出行分析”、“紧急救助”、“号码保护”、“人像认证”、“三验真伪”以及“车型一致”等安全功能体系。再如，回家吃饭平台，为家庭厨房提供统一的培训和包装，要求每一位厨师办理健康证，以保证食品安全。
3、信息监管，利用大数据。数据信息监管主要是運用互联网信息技术，跨越时空限制，快速、灵活、高效地进行数据信息的运算、整合。当前众多共享经济平台以互联网为媒介，进行网络化、虚拟化、信息化、流程化的分享交易，聚集了广泛的参与者，产生了大量的交易信息后，已经开始建立起利用数据信息进行监管共享经济活动系统，形成了数据信息化监管新内容。共享经济一键式便捷交易涉及参与者的个人身份、工作状况、技能证明等信息，需要众多政府部门或相关行业管理部门的信息和数据支持，让共享经济平台和公安局、工商局、银行等部门在一定程度上打破各类“信息孤岛”，使共享经济平台通过各个部分的数据信息，来对参与提供的信息数据进行监管。
（二）点对点型共享经济监管策略
1、事中监管，实时跟踪处理。点对点的资源服务提供商主要是个人，基于“互联网+”时代的基于互惠的自发秩序，具有较强的自主性和自发性。那么在个体参与服务及交易的过程中，要进行实时跟踪，更新订单以及第三方支付，强化应急响应和处置，及时化解风险，控制进程。相关部门也应不定时进行抽检，及时清除不合规的点对点提供商。交易双方均实行自愿原则，消费者可对交易进行一定的评价，与提供者收益相挂钩，进而约束服务提供者的行为。
2、自律监管，发挥协会作用。成立共享经济行业协会，或者是细化至各个领域的共享经济协会，可由共享经济领域的企业巨头牵头，与其他共有经济企业共同建立，依托行业协会在共享经济中进行行业自主管理。协会可从资金管理模式、市场准入门槛、市场促销手段、产品服务提供、产品服务定价以及强制信息披露等方面进行交流探讨，并与相关政府监管部门协作，逐步形成行业资金管理规范，运作规范和信息监管体系，约束部分企业违规经营或者进行金融欺诈行为，促进行业自律，进而规范共享经济的发展。
3、线下监管，筑牢权益保障网。严厉打击信息泄露，损害消费者权益等行为，建立健全消费者投诉和纠纷解决机制，鼓励行业组织探索和建立第三方平台，以回应分享经济用户投诉和权利保护。疏通渠道，让人们举报投诉有门路，维护消费者的合法权益。健全消费者权益保护工作部门协作机制，相关执法部门要主动介入涉及公共安全领域的企业，依法打击相关违法违规行为。
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