我国地方政府债市场问题与对策
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[提要] 近几年来，地方政府债是社会经济界广泛关注的焦点话题。加强政府债务管理，规范地方政府合法举债，防止区域性、系统性风险的发生，是控制地方政府债务风险的关键，也是财政部深化财税改革的当务之急。本文系统地梳理安徽省政府债务历史现状，分析目前我国各地方政府债市场所存在的各种问题，并剖析其深层次成因，结合国家现有相关政策，提出促进地方政府债市场健康发展若干政策建议。
关键词：地方政府债;风险控制;限额管理;政策探讨
本文为2019年铜陵学院大学生创新创业训练计划项目省级立项重点课题（项目编号：201910383015）
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2019年12月22日
近两年来，叠加债务到期压力抬升，全国大部分省份的债务化解压力普遍提升。尽管国家财政部在政策上一直在“开正门、堵后门”，但是有些地方政府的财政压力仍然很大，特别是实体经济动能弱势，“保增长”压力较大的情况下，违规违法举债出现了不少“新变种”，地方融资平台债务违约风险不断提高，隐性的债务还在蔓延。而财政部也多次发布文件，对地方各种违规违法举债融资行为将终身问责。这一方面说明国家重视防范地方债的系统性风险、保持政府资金的正常运作;另一方面也折射出一些地方违规违法举债的行为极有可能形成财政金融风险隐患，不利于经济健康稳定的发展。所以，从地方政府的公信力和债券市场健康发展的角度认识问题，警惕和防范地方政府债市场存在的问题，了解和规范地方政府举债融资问题就显得尤其重要。
一、文献综述
廖乾（2017）通过分析地方政府债承载着地方政府信用发现：由于各地方政府在信息披露程度、统计数据精准度及隐形债务规模等方面均有较大差异，且存在一定的信息不透明现象，导致地方政府债发行利率水平难以客观反映地方政府的信用状况和债务风险。
董竹敏（2017）对2011年的云南公路只付息不还本函件事件、云投集团重组和上海申虹偿债危机等信用事件的研究，发现政府主导下的资产存在腾挪现象，将优质资产转移至新建平台以便继续融资，从而增加了风险隐患，挫伤了市场对政府融资平台企业的风险偏好。
汪慧（2016）发现随着政府债发行规模的快速上升，二级市场的流动性问题也愈发重要，通过增加产品的多样性、改进做市商制度、减免交易环节的营业税的措施有助于改善市场流动性。
吕尚峰（2016）通过将地方政府债作为担保品，商业银行可以释放地方政府债占用的资本，进而配置其他高回报率的资产，从而实现提高资源配置效率的目的，这也有利于进一步激发商业银行投资地方政府债的热情。另外，通过加强地方政府债在担保品业务领域的应用，地方政府也可以更好地进行债券的发行和置换，进一步降低筹资成本和缓解债务压力。
二、安徽省政府债概况
（一）近几年政府债券发行规模。安徽省2017年发行地方政府债券1，462.09亿元，其中新增债券687.89亿元、置换债券774.20亿元。截至2017年末，安徽省地方政府债务中政府债券为4611.28亿元，在全国各省市中处于上游水平。而债务居首的江苏省数额已破万亿元，8个省份债务率超“红线”，安徽债务水平超4，000亿元。同时，2017年底，安徽省政府债务余额为5，823.36亿元，规模位列全国各省市降序排列第12位，低于当年全省债务限额6，622.10亿元。而2018年前三季度，安徽省发行地方政府债券2，223.56亿元，其中新增债券979.29亿元、置换债券969.76亿元、再融资债券274.51亿元，9月末安徽省地方政府债务中政府债券为6，626.71亿元，当年新增债券额度已使用97.25%。（图1）
虽然近几年我国地方政府债务率均低于国际通行的警戒标准，但不排除部分地区的债务依旧很高，各地区债务承受力不均衡，存在通过融资平台形成的或有债务游离于预算管理之外的现状。
（二）近几年城投债发行情况。在全国各省份范围内安徽省属于城投债发行相对较为活跃的地区，2017年及2018年前三季度全省城投债发行额分别为919.00亿元和636.27亿元，分别位列全国各省市发行规模的第七位和第十位。与其他省份相比，安徽省城投平台规模普遍偏小，整体资质相对较弱，因此对于城投债存在的风险能够及时防范与掌控。（图2）
但是，在这一轮“保增长”中，许多地方政府过度依靠银行资金开展建设，造成负债规模速度增长，债务率远远超过了风险控制警戒线。有些地方政府甚至借本轮信贷宽松机会极力加大地方融资平台建设，而这些融資平台过度负债现象已非常严重。据报道，东部的一些发达地区城建融资平台注册资金不足1亿元，但每年贷款建设规模却高达几十亿元，而且地方政府过度信贷举债的财政风险正快速转化为银行金融风险。
（三）目前债务风险。截至2018年末，安徽省地方政府债务余额为6，705亿元，其中一般债务3，521.7亿元，专项债务3，183亿元，地方债务限额为7，629亿元，债务余额和负债率在全国排名分别第12位和第17位，债务风险总体不高，但是阜阳、亳州市债务风险相对偏高。加上现在的经济增长趋势下行，房地产市场调整，地方财政来自于土地收入的比例在下降，或者不稳定。不排除地方政府不能够兑付到期债券本息的情况。因此，我们既要从整体上考察政府债务风险情况，又要根据各地区的不同经济发展水平来分析目前的债务风险，虽然政府债务率高也并不意味着其债务风险就比其他地区大，但是地方政府债务风险肯定是越积越大。如果不能及时防范和控制，将可能形成系统性风险，不利于债券市场健康稳定的发展。（表1）
三、我国地方政府债市场存在的问题
（一）隐性债务蔓延。2018年11月，央行发布《中国金融稳定报告（2018）》，对2017年以来我国金融体系的稳健性状况进行了全面评估，并揭示了目前我国地方政府隐性债务的典型现状。隐性债务主要是地方政府为了提高业绩考核和追求地方发展速度进行违规融资、承诺和担保产生的债务，下级政府对上级补助的过分依赖，普遍存在强烈的融资冲动。而由此产生的融资平台公司承担着大多数政府隐性债务的管理工作，但是因为隐性债务具有融资种类多、信息不透明、群众难以监督、易诱发系统性风险等特点，所以导致了融资、投资、资金结余管理等环节的信息化管理水平很低，建设项目、政府债务和公益资产后续管理不协调，进而通过融资平台公司取得资金的成本普遍较高，这些都将增加地方政府隐性债务资金成本，并最终转嫁给地方政府债务和财政负担。 而且近几年在地方政府投资强烈的状态下，隐性债务的方式更加多样且规模庞大。部分地区银行隐性债务中约65%用于基础设施建设，其中，就有15%的债务抵押担保不足，项目现金流不能偿还当期的债务本息，主要依靠借新还旧维持项目运转，而且不少项目在未来都难以保证收益。地方政府隐性债务规模庞大，早已超过了地方政府可承受的能力范围。
（二）财权和事权不相匹配。分税制确立了现行的财政管理体制，但其财权和事权不匹配的弊端致使地方政府事权过大、财权过小，地方政府在财政上要受到中央的管控，但在地方事務上有较多自主权。于是当中央通过当地的经济增长、基础设施建设等硬性指导来考察当地的政绩时，地方官员就不得不要在有限的税收收入下想其他办法扩张自己的财力。在此背景下，地方政府融资平台应运而生，把资产注入到某个公司，然后以资产作为抵押举债，而一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，无法偿还贷款，经过长期积累就使得政府不得不产生债台高筑，形成种种债务风险。而就目前，最基本的还是支付贷款利息，地方政府在向银行支付贷款利息时只依靠地方是税收收入是远远不够的，还需要出让土地获得的财政收入，而如果房地产市场的低迷，土地价格下降，可能连基本的利息都无法偿还。
（三）信息透明度较低。虽然这几年财政部门颁发了一系列的债券发行管理办法，但是从债务管理透明度的角度去看，仍然存在着很多问题，有些信息披露的规定较为官方、含糊不清，不够具体，在执行中难以有硬性的约束，法律效力层次也很低。所以，各级地方政府债务信息披露的也就不够完整、债务资金使用信息也很缺乏。省、市、县、乡（镇）政府之间的债务信息披露存在着较大的差异，一般只涉及债务的基本数据，对于债务存量总额、期限结构、利率以及市场定价交易等情况没有充分阐明，债务信息之间缺乏连续性。而且地方政府债务也未建立公开财务报告制度，相关信息的透明度较低，因此将地方政府债等政府筹资举债信息向社会公众进行全面反映并有效接受社会公众的监督还存在一定的困难。
（四）债务风险水平较高。自2018年开始，地方政府债及城投债的到期本金及利息规模开始上升，2019～2020年是地方政府债券的利息偿还高峰，2021～2022年则面临地方政府债券本金偿还峰值。同时，城投债作为地方政府隐性债务的一部分，也将于2019～2021年达到本金偿还高峰。而债务到期后，地方政府将面临着巨大的偿债风险，由于我国是单一制体制，当前尚未引入地方政府破产机制，所以重要政府会承担最后的还款责任，地方政府正是因为相信中央政府会坚守救助兜底原则而通过融资平台举债大肆进行债务扩张，忽视债务带来的系统性风险。
而且各地方政府债在利率定价方面差异不大，并没有反映出各省在财政实力、信用状况等方面的差异。地方政府债的发行利率越低，二级市场流动性就会越差，同时地方政府发行定价偏离市场化水平，使其难以发挥价格发行的功能，而容易造成地方政府债市场流动性风险的发生。
四、加强政府债务管理的政策措施
（一）加强政府隐性债务管理。各省财政厅对地方政府隐性债务应该进行统计、监测，实行债务余额限额管理，举债不得突破批准的限额。在国务院下达的限额内，根据各地债务风险和偿债压力，切实厘清各地区的债务情况，精确测算包括债务率在内的各项风险指标，提出省级和直辖市新增债务限额分配方案，报国务院批准后下达至各地方政府。然后，根据财政部相关要求和统一部署，从债务分类角度，将一般债务纳入一般公共预算管理，将专项债务纳入政府性基金预算管理。限额分配要充分体现立足财力水平、防范债务风险、保障融资需求、注重资金效益、公平公开透明的原则，不得超越财力实际将上级政府批准的地方政府债务限额过多留用本级或下达下级，实现不同地区地方政府债务限额与其偿债能力相匹配。
同时，按月测算政府债券还本付息支出情况，做好每一批次到期债务还本付息的公告、指标结算、资金划拨等手续办理，避免政府出现违规违法负债。
（二）充分发挥地方政府债券融资的主渠道作用，实现事权与财权相匹配。着力完善以政府债券为主体的地方政府债融资机制，稳步推进存量债务置换，在财政部批准的限额内，积极发行政府债券。应将其主要用于支持脱贫攻坚、棚户区改造、土地储备、政府收费公路、农业基础设施、基层基本公共服务功能建设等项目或区域，为保持基础设施领域补短板力度提供强有力的支撑。以项目收益作为专项债券偿债来源，并在发行的同时赋予省级政府的名义，与政府信誉相挂钩，但其收支另计入其他项目，不直接计入政府预算盈亏。通过这些措施不断完善专项债券管理，以使其更好地发挥作用。
国家财政部要及时督促各地区财政部门拨付债券资金，使其项目主管部门和相关单位加快专项债券对应项目资金支出进度，确保专项债券募集资金只用于债券信息披露文件所约定的项目，推动在建基础设施项目早见成效。同时，继续对往年新增债券资金使用情况开展绩效评价工作，定期报告和披露专户资金收支和结余情况，切实提高债券资金使用效益。
（三）强化政府债务管理考核，促进信息公开。从制度建设、预算监督、日常工作、风险管控等方面对各地区政府性债务管理情况开展考核评分，对出现政府性债务风险的事件加大惩戒，促进对债务管理水平的考核和运用，加强地方政府牢固树立债务风险意识，压实各级各部门的管理责任。而且可以将地方政府领导干部的任期和考核与地方政府债务结合以来加以考察。地方政府负债是地方政府领导直接可以决定的，与地方政府领导任期和考核之间的联系更加直接和清晰。主动公开信息，建立公开财务报告制度，将地方政府债等政府筹资举债信息向社会进行全面反映并接受社会公众的监督。
（四）严格政府债务风险监管。首先要全面、准确地对各地区的真实债务风险情况作出客观判断，国务院应根据各地区的经济发展特点，制定合适的预警临界值，对省级、直辖市政府性债务风险进行动态监测、评估和预警，督促和约谈高风险的地区制定风险化解应急预案，确保不发生系统性财政金融风险，明确政府债务风险等级标准和应急处置措施。各级地方政府还应建立责任追究机制，一旦遇到难以偿还的情况，要及时上报，追究相关部门人员责任。另外，还需注意防范财政与金融风险的转化，金融机构应规范地参与地方政府项目建设，重视风险管控的要求，严格按照市场化原则进行评估，提供融资，加强两种政策的协调配合，坚决守住不发生系统性风险的底线。
（五）健全完善地方政府债务风险防控机制。根据修订后的《预算法》和国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），各省政府应该出台相关的加强地方政府债务管理的实施意见以及债务风险应急处置预案的通知等一系列规范性文件，构建一个制度框架，可以成立政府性债务管理领导小组，负责本地区政府性债务风险防控工作。进一步做好政府债务结构分析和风险研判，周密安排应对预案，避免发生流动性风险。要积极探索运用多种手段化解存量债务，采取市场化手段处置资产尤其是不良资产，切实防止政府债务风险问题发生。要强化人大及其常委会对政府债务的审查监督，研究完善对地方政府债务的审查监督机制，健全审查监督程序，硬化政府预算约束，制止无序举债搞建设，规范举债融资行为。
主要参考文献：
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