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我国地方政府融资平台债务风险研究

作者:未知

  摘要:在城镇物质生产及群众生活方面,当地建设情况是一项主要衡量參数。近年来,城市化进程不断推进,地方投资日益增多,而地方融资平台是主要资金来源。对于地方经济与基建的发展,融资平台具有不可小觑的作用。但由于各项原因,致使地方融资平台产生严峻的债务风险。本文分析了地方融资平台风险表现及其成因,探究了风险防控的相关问题与对策。
  关键词:地方政府;融资平台;债务风险;风险防控
  中图分类号:F812.7;F127 文献标识码:A
  近年来,我国经济投资不断增大,对地方政府融资平台产生强烈刺激作用,导致其规模和数量激增,有效抵抗经济危机,并在一定程度上促进我国基建和产业结构的发展。同时也带给融资平台更多债务风险,目前该问题己成为一大社会热点。
  1地方融资平台债务风险表现
  1.1地方融资平台资产负债率较高
  负债率高,并未对融资规模进行有效制约。其一,在部分地区,其融资平台出现了缺乏资金或是资金真实性欠缺等问题,甚至利用不同变通手段,将缺乏真实性的资金投入地方融资平台,由此从整体上提高其负债水平,导致负债率高达80%甚至超出这一比例。其二,地方政府融资平台一般情况下负责各项公益性项目,比如城建项目等,相较于经济利益,其社会效益更大。但是通常融资平台并不考虑实际财政情况等,一味拓展融资规模,增加融资数量,对于质量却十分轻视,进而提高负债,减少经济效益。
  1.2评级下调的融资平台数量增加
  自2015年至今,我国经济下行压力越来越大,在不同地区中,逐渐减缓财政收入,由此对地方政府产生较大作用,使其降低融资平台投资,不过与减缓地区相比,财政收入速度有所加快,近些年并未减少地方融资平台债务规模,反而有一定增多,致使融资平台极易出现债务违约,且具有实质性。
  1.3部分地区负债率超过警戒线
  地方融资平台之所以发生融资行为,主要是由地方政府所控制,其目的为实现基建。在名义上,地方政府不必还款,不过就实际来讲,由于地方政府自行确定融资主体,并且资金也被投入政府项目,所以它便自然而然的变成融资平台的隐性负债担保者。同时,由自身政绩而言,不同级别的政府通常会过度融资。往往项目融资不会将自身财政实力作为一项重要考虑因素,由此急剧增加融资平台债务数量,带给地方财政巨大压力。自2008年至今,所构建的融资平台基本都具有较小规模与比较低的资质,当开展项目融资时,所应用的提供还款保证方式主要有两种。其一,对于融资平台,政府会划拨一定面积的土地,可将其抵押。其二,建设项目同样会产生一定效益,可对其进行应用。不过从实际情况来看,可用现金流通常都比较少,投资项目一般都具有公益性,难以获取收益。政府债务吸纳或者不吸纳这一债务,地方财政都是主要还款来源,部分偏远地区更是如此,因为其缺乏较强财政实力,对于政府而言,在融资方面的一个主要途径便是融资平台,对不同地区的财政体系产生重大影响,带给它们较大负担。
  1.4名股实债所产生的隐性债务
  因为在利益方面存在一定冲突,且体制方面出现相关问题,因此,导致隐性债务专业性差以及应用透明度低等,并且监管方面也有管理分散等现象,对于政府性债务,不能开展日常评估与统计等工作,无法综合掌握该类债务实际情况。此外,当前我国并未成立专业机构进行地方债务统计。在不同地区,融资平台日益呈现多样性及隐蔽性特征,无法得知资金数量与来源以及负债规模。所以隐性债务仍旧处于未知状态。
  2融资平台债务形成原因及风险防控问题
  2.1地方政府融资平台债务形成的原因
  2.1.1宏观原因
  其一,由于改革分税制度,直接影响地方政府,扩大其财政缺口。自改革开始,中央税收来源日益呈现多样性,但却减少了地方政府税收来源。国家近些年不断增大基建投资,且地方政府投资基建项目越来越多。因为公共事务日益增多,所以财政支出激增,进而扩大缺口,导致财政状况越来越不乐观。其二,地方政府拓展基建规模,且具有较强盲目性。近年来,逐渐加大地方融资平台构建强度,通过其实现融资,但因为地方政府考虑自身政绩,导致过度投资基建。尤其是经济刺激计划实施后,众多地方政府都逐渐实现资金和项目的配套,却并未充分考虑财政实力与承载能力,大大降低基建项目获利能力,难以凭借自身能力获取现金流。
  2.1.2微观原因
  其一,地方融资平台在经营与获利方面都具有较差能力。在众多地区中,融资平台的构建将地方政府作为重要依靠,所负责的任务主要是政府委托的基建项目,且政府任命相关责任人,以及制定日常决策。所以,在融资平台方面,当前所应用的体制具有较强行政性,甚至发生相应内化,变成政府行政部门。表面上为公司制独立法人,实际上并未实际治理公司,且在部分比较小的融资平台,上级行政主管便是负责人,这部分管理者基本不参与运营,仅仅在政府融资过程中对其有所要求时才参与管理。其二,因为减少基建项目,导致地方融资平台降低收入。目前,我国已经在较大程度上提升了城镇化水平,今后应更为重视质量,而不是数量。同时,凭借大型拆建活动刺激投资发展,这一方式无法持续,当城镇化提高到一定程度后,将会减少地方政府代为构建的融资平台项目。在基建方面的投资与融资是该平台的重要任务,基建支出有两类,一是财政支出,二是政府性基金支出。但随着经济下行压力日益加重,降低财政收入。
  2.2地方政府融资平台债务风险防控的问题
  2.2.1双重身份造成的债务管理混乱
  地方政府在融资平台中注入相关资产,并且政府直接任命相关管理者,所以,在融资平台方面,政府具有经营管理权和人事权等。那么,通常融资平台为地方政府融资代理者。同时,由性质而言,融资平台属于国有企业,在设立时将其当作独立企业法人。由自身来讲,企业决策管理往往是独立的,对组织经营需要承担法律职责。自2014年开始,对地方融资平台提出要求,需剥离政府负债功能,对此,不同地区的融资平台都逐渐在业务方面尝试转型,承担多项具有较强盈利性的业务,由此使融资平台既开展公益性业务又开展经营性业务。进而出现因自身经营导致的负债,致使该负债与政府负债相重合。不过这一经营性业务具有较大风险,提高了风险交叉感染的概率。   2.2.2金融机构对融资平台缺少监督
  其一,未严格审核资信情况。由于金融机构参与其中,进一步提高其债务风险。从竞争方面来讲,为在较短时间完成项目,导致商业银行出现较大问题,使放款流于形式,并未全面掌握平台实际情况,没有严格把控风险。此外,由融资平台可见地方政府信用,对于平台负债,大量中介机构都认为平台是绝对安全的,由此对商业银行产生较大影响,导致其无序扩张贷款规模。在债券发行过程中,为达到相应监管要求,很多中介机构都故意隐瞒平台实际状况。其二,未有效开展债务后续管理工作。因为监督的欠缺,并且治理结构没有落到实处,在后续管理方面有较大缺陷,因为地方政府控制融资平台,当筹集资金到账后,它们会将其用在急需应用的地方,进而影响债券发行主体,使其改变所筹集的资金用途。
  2.2.3对融资平台监管缺失致使债务不透明
  针对融资平台管理而言,这与政府行政部门相似,上级主管部门监督和管理其行为,并且任命相关责任人或者是上级主管部门负责人同时为平台负责人,由此导致平台监管欠缺。同时,在地方政府之下,一个国有企业便是融资平台,并且是独资的,所以不将其归入地方人大监管。如果在债券发行过程中,融资平台需要披露自身状况,可使外界得知融资平台的实际情况,不然外界无法得知其经营信息,由此导致平台在经营方面具有盲目性,甚至是违反相关法律法规。
  2.2.4对投入公益性项目社会资金进行监控
  由融资平台所投资的大多项目均为地方基建项目以及公益项目,具有较大资金需求与较长周期,且所获取的经济效益比较低,获取现金流的难度非常大,无法偿还债务。融资平台所投资的为数较多的项目均未获取预期效益,主要体现在三方面。其一,当开展项目建设工作之前,没有科学论证项目效益及必要性,通常所制定的投资决策都是地方政府相关领导盲目决定的,导致重复投资。其二,当建设项目时,并未进行科学有效的质量监督,无法确保质量达标,甚至变成豆腐渣工程。其三,在竣工后,因为存在多种原因,降低项目应用率,尤其是部分收费的准公益项目,比如过低使用率对融资平台产生较大影响,导致其不能在规定时间收回资金,进而提高了债务风险。
  3地方融资平台债务风险防控对策
  3.1推进地方融资平台转型发展
  其一,不断推动地方融资平台,使其以较快速度进行实体转型,对于政府性及企业性两种类型的债务,对其进行合理区分,在一定程度上降低地方政府及融资平台的风险。其二,对于己完成转型的地方融资平台,必须建立健全经营约束机制,确保其将监督与决策以及执行集为一体,在最短时间形成科学合理的现代企业制度,提高自身造血功能以及资源配置效率与盈利能力。
  3.2金融机构加强融资平台的监督
  其一,加大监督与管理存量债务强度。包括商业银行在内的多种金融机构需要综合整理自身带给平台的负债,针对己进入发放阶段的平台贷款,需要从根本上做好债务的后续监管工作,机构应该继续给予具有较为可靠还款来源与完备抵押手续的项目贷款支持,而对于并未具备可靠还款来源的相关项目,需要在最短时间中寻求到第二还款来源,详细划分债务还款职责。其二,严控信贷资金流向。在融资平台上交贷款申请后,银行需强化事前控制,以贷款条件为依据,规范审查贷款。同时,针对与银行贷款要求相符的融资平台,需要给予其贷款支持,且开展下一环节的工作,即贷后管理。
  3.3完善相关审批制度和担保制度
  在政府债务方面,不同地区为强化管理,纷纷制定并实施相关制度与方法,并提出要求,必须严格把控举债这一环节,在国民经济与社会发展规划中纳入政府债务措施,同时应符合该地经济与社会发展情况以及财政承受力。此外,对于新举债项目,只要与融资投资方向不符或是未落实偿债的,还有超过规定日期没有清偿的相关单位,财政部门必须对其严控,不可进行新举债。
  3.4核实债务主体,摸清底数理清旧债
  对于旧债化解,其前提是摸清底数、清理旧债与核实主体。不同级别的财政部门都应该以实际情况为出发点,科学、合理编制清理方案,有效组建清理队伍,对于以任何理由应付未付或者举借等,由政府资金偿付形成的债务,都必须逐一清理并核实,在此基础上明确债务主体,从整体上掌握债务各项实际情况,主要有余额及来源等。
  3.5有效开展地方债务的清理化解工作
  将地方政府负债情况纳入领导干部考核体系,强化债务审计问责机制。使领导干部认真对待举债、控债以及偿债在全面推进地方综合改革过程中,清理化解地方债务以其主要任务。对于地方政府而言,应该针对清理化解债务的相关管理者,从根本上进行强化,进行工作机制的建立健全,基于相关计划有效开展地方债务的清理化解工作。在地方政府政绩考核体系中,纳入化解旧债以及约束新债工作,使其成为一项主要内容,对相关要求与职责进行明确与落实。嚴格按照相关法律规定开展行政工作,对债务行为进行规范化解,尽可能避免集体资产流失。同时,还应严格查处虚报债务等行为。应明确政策界限,对不同问题及矛盾进行慎重解决。如果制度有待完善,必须尽快健全制度。如果违反相关法律,必须在第一时间进行查处。还有部分行为涉嫌犯罪,应将其移交到司法机关。对于新闻舆论,应充分发挥其宣传及引导作用,曝光未严格执行相关政策法规以及逃脱债务的相关人员与行为。不同的地区和部门都需要增大监督力度,总结与整理化解债务的经验,完善债务管理制度。
  3.6健全和完善地方财政管理体制
  抓好增收,有效化解债务。调节地方政府税收分配收入;招大商招强商;挖掘旧资产等的变现能力;控制非生产性开支;引导社会资金投入公益性项目。不同地区都必须严格遵守财力向下倾斜以及统一财权和事权的原则,以地方财政管理体制为对象,进行全面完善和健全。如果有较好条件,地方政府应建立健全省直管县这一财政管理体制,加大基层财力的强度。与此同时,在严格遵守以上原则的基础上,进一步健全地方财政,不断改革乡财县管乡用这一财政管理方式。部分乡镇的经济较为落后,具有比较小的财政收入,对此,可以让县财政部门对财政支出进行统筹安排。科学、合理改善财政支出结构,在基础设施配备方面投入更多资金。从根本上贯彻落实财政补助政策,且日益提升补助水平,为地方组织的顺利运行提供重要保障。
  不同级别的地方政府,应利用具有较强可行性的对策,实现既有政策的集成以及资金的整合,如果有较好条件,地方政府也可以投入相应资金,以此偿还清理化解债务等。从省级财政角度来讲,应与中央所制定的三奖一补政策相结合,合理安排专项资金,形成偿债奖励机制,给予财政收入提高及债务减少的地区一定奖励,为基层提供有效支持,使其加强化解债务工作。而财政部应与相关部门共同探究化解债务的对策。加大乡镇财政管理强度,对不合理的支出进行严控,提高增收节支的能力。
  4结束语
  在地方政府融资平台债务风险管控中,应重视两方面的内容与工作。其一,在我国各个地区,对于其融资平台,需要建立健全债务风险指标体系,唯有此才能有效处理多种问题,比如风险监督与控制以及债务规模不合理等。其二,对于与我国体制相符的地方政府融资平台,探究衡量其债务风险的相关方法和手段,由此得到准确、完整的统计数据,利用可行性衡量方法开展分析工作,确切了解地方政府融资平台的债务风险程度。以有效处理地方政府融资平台债务风险为目的,在政策方面给予较为系统的建议,清理与化解地方债务风险,进一步促进我国经济可持续发展。
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