地方政府融资平台的债务风险防范研究
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摘 要：地方政府融资平台对经济平稳发展，以及城镇化建设起到了积极的促进作用，但也应当注意其积累的债务问题，在优化融资结构的同时，逐步化解平台债务，以规避系统性风险。化解地方政府融资平台债务复杂且烦琐，需从地方政府层面、国家层面、融资平台层面入手进行综合治理，确保地方国有资产得以增值保值。
关键词：地方政府;融资平台;债务风险;防范
中图分类号：F832 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）13-0098-02
地方政府债务风险管理，是贯彻社会主义思想的实践需要，也是国务院党中央高度关注的工作。中共十九大报告提出，要坚决打好污染防治、精准脱贫与重大风险防范化解的攻坚战。对此，加强地方政府融资平台债务风险化解与管控分析意义重大。
一、加强地方政府债务风险防控的意义
防控金融风险，是中央经济工作会议提及的重要内容，在政策退出与金融整顿的影响下，我国债务率逐年增长，经济金融进入下行清算期。经济风险形成机制、风险控制重点随之发生改变，从而负债端、总量端、增量端，向资产端、结构端与存量端的逐步过渡，无不展现出实体经济、金融间的有效互动。尤其是信用扩张适度，与资本外逃，向监管风险、流动性风险的转变，突显了金融下行期风险的突发性、隐蔽性特征。地方政府债务规模与风险抵御能力间存在负相关，债务财政风险，会逐渐向金融风险转变，从而引发连锁反应，经济危机波及范围也会进一步拓展，包括资本风险、地区信用风险等非系统性风险，将直接阻碍金融机构的持续发展。但实际上，地方政府对债务风险防范意识、能力、措施并不到位，预算约束机制仍有较大的完善空间。我国逐步进入全面建成小康社会的关键时期，债务管理新问题层出不穷，优化风险预警机制，实现债务风险动态监测，以及加强预警时效性，成为地方政府急需解决的问题，从而为财税深化改革助力，推动我国经济高效发展。
二、地方政府融资平台风险现状
1.政府问题。为带动我国经济增长，地方政府融资平台的贷款规模不断拓展，大部分贷款企业受到政府强制性干预，虽然独立展开业务，但未实现独立经营。政府以信誉担保承担了部分风险，但由于财政资源局限，加之外部不确定性因素影响，使得政府公用事业财政支出受到严重阻碍，直接影响社会经济运转，从而产生财政风险。地方政府融资平台受多种因素影响，盈利与债务偿还能力低，财政收入与土地资金增值难以清偿全部借款，从而形成了地方政府债务。近年来，地方政府融资平台迅猛拓展，债务压力也随之增加，土地价格下降等外部环境变化，进一步打击了政府财政状况。
2.银行问题。平台公司无法按期偿还贷款，使银行面临着信用风险。土地增值收益等融资平台基础保障出现变化，平台偿付就会直接受到影响，从而引发信用风险。实际上，部分地方政府债务率、赤字率相对较高，在财政收入变动影响下，会进一步加剧信贷风险，银行坏账风险随之提高。政府融资平台承担着地方融资义务，由政府相关部门负责款项调配。银行贷款用途没有明确界定，多用财政专户往来划、基础设施建设等，资金筹集、使用的主体不同，银行监督资金去向无从下手，导致贷款挪作他用情况频繁出现，银行面临的资金风险进一步加剧。大部分地方政府融资平台的资金来往不明确，使用用途随意化，导致风险监督形式化与片面化。
3.平台问题。地方政府融资平台公司，与其他实体公司一样，当资产负债率不达标，不能按时足额还款，就会引起经营风险。基于政策导向融资的平台，在融资过程中，也将面临着政策、行政等风险。尤其是中长期贷款中，贷款比重超过80%，未来区域经济发展，以及环保、产业等政策将面临着调整，融资平台运作直接受到不同程度的影响，政府偿还贷款的能力将进一步降低。对此，财政部与银监会等也对政府融资平台建设颁布了相应的文件政策，进一步约束了融资平台运作，其发展环境更加严峻。
三、地方政府融资平台债务风险管控对策
1.地方政府层面。首先，加强融资平台重新定位。地方政府融资平台的职能与定位等，经历爆发式扩张后，应当根据社会经济发展实际情况进行调整，争取做到与时俱进。融投资定位存在一定的滞后性，应当由以往融资投资设施项目的定位，逐步向综合运营商、管理公司过渡，不断为设施投资提供服务。在其基础上，围绕市场化等原则，加强融资平台整合，包括近似资源要素平台的类别化整合，以扩大规模经济效应;清理空壳融资平台。其次，加強平台、投资项目类别化管理。从融资平台业务入手，深入推进平台经营转型;一是纯公益类项目，归置于财政预算管理，由新型公共企业负责;二是半公益性项目，引入PPP等模式，提供基础设施投资服务，前提是具有一定的财政承受能力;三是经营类项目，根据市场化等原则，由政府融资平台负责运作，为其转型提供基础保障。
2.国家层面。在配套法律法规加以优化方面，应当做到以下几点;一是加大预算约束力，加强地方政府债务控制，尤其是新增债务的管控。信用评级制度实施后，信用评级机构结论不完整，与地方政府财政不透明有直接关系。因此，提高财政透明度意义重大。除此之外，加大预算支出收入的关联度，将隐性预算支出，归置于监管体系内。加大信息披露管理，本着实事求是的原则，加大政府预算，以及举债行为的监管。加大违规担保、过度举债等惩处力度的同时，实施政府破产机制、债务问责机制与领导责任承担制，实现地方、中央债务隔离。二是进一步优化融资体系。尤其是省级政府代为发行县级政府融资的规定条例，为了与信用水平、融资成本一致性的原则相切合，要求省级政府，通过市场化转贷形式，将代为发行债券交给市县政府。转贷过程中，需要根据地方政府信用水平，以及所在地区经济发展水平等，差别化定价定量所转贷的规避，以及融资成本。或是完善政府债券发行机制，规避地方政府以非市场化形为干预债券融资成本提高融资定价科学性，促使政府融资行为规范性。首先，基于提高财权、事权关联度角度分析，影响平台债务的制度性原因，与地方政府承担事权、可支配财权不匹配有关，尤其是在分税制调整后，前者要远大于后者，致使财政资金不足，唯有通过外部融资途径，弥补资金缺口。针对于地方、中央政府的权责，应当加强调整，科学划分政府财权、事权，构建两权相匹配的财税体制。发挥市场在资源配置中的决定作用，首要的是宏观调控各政府经济管理职能，为经济健康发展，营造公平外部环境。加强市场、政府边界界定，进一步约束政府经济行为，为财政制度现代化发展助力。其次，基于优化地方政府债务责任考核机制角度分析，一要加强债务审计，将债务收入比与增长率等指标，归置于考核体系内。二要约束政府投资行为，借助营运效率，以及投资收益率等指标评定，规避滥用资金行为。三要加大地方官员任期成绩的考察。以进一步控制地方政府盲目与冲动投资，优化责任倒追机制，规避任期内还款错配等情况出现。 3.融资平台层面。首先，加强法人治理结构调整。深入推动融资平台转型，其间减少政府干预，实现政府与企业经营分离，加强法人治理结构调整，制定符合企业市场化主体身份的制度。融资平台与政府加强责任划分，加强政府预算管理水平，做好本职工作。减少平台运营中的政府干预，两者皆为市场参与主体，且处于平等思维，并贯彻落实市场化管理机制，规避传统行政管理模式。融资平台内部，也应当加强优化决策机制，董事会等决策权限，以及事项决策流程等，应当进一步优化，切实发挥各个领导层作用，规避主观化、随意化、形式化决策。其次，推动业务模式优化。地方政府融资平台提高自身造血能力，离不开业务模式转型，这也是关乎整体转型的重要因素。针对于平台业务单一、模式近似等问题，对政府的扶持依赖度大。对此，需要寻求稳定业务来源，改善业务现状，减少政府补助、业务的依赖，维持平台运营的同时，刺激利润增長，最终完成快速转型。强化业务协同性的同时，还需借助业务优势不断提高利润，提高现金流经营水平。根据各业务属性，类别化管理资产各板块，夯实自身业务基础的同时，不断提高综合竞争力，最终实现长足发展。但业务模式转型复杂且烦琐，是系统性与长期性工程，需要加强各转型成功地方政府融资平台的经验，拓展业务模式，从而不断提高城市经营管理水平。地方政府融资平台，也可以利用市场化合作路径，如PPP模式等，适度渗透到地方基础设施建设中。进一步延伸PPP模式，如在公共服务领域，以及基础设施建设等方面推广，以增强财务预算控制成效，缓解项目建设财政压力。除此之外，借助科学化的经营模式，不断提高公共服务供给成效。融资平台具有一定的地缘优势，地方政府应予以支持，并推动平台参与公共服务、基础设施建设，最终与平台形成规范化的合作关系，并进一步落实市场化的结算方式。地方政府在引导支持平台参与PPP项目，带动平台业务转型的同时，易于融资平台趁机变相融资，对此应当加强防防控。PPP项目实施时，加大审查参与建设利益方的资质，为与地方政府融资职能，未实现完全分离的融资平台，或是控制主体，施以禁入等处理，规范融资平台业务转型行为，拓展地方政府融资平台债务风险防范空间，不断提高平台造血能力。
四、结语
推动我国经济高质量发展，全面建设小康社会，提高我国地方政府债务风险管理水平意义重大。形成地方政府债务风险的原因较多，包括财权事权不对称、转移支付制度不健全、城镇化建设融资需要等原因，对于财政风险、金融经济风险、融资平台风险的防控，还需从完善风险预警机制、预算管理制度、地方税收体系等措施入手，以规避风险传导引起的规模损失。
参考文献：
[1] 张洁梅，张玉平.基于风险社会理论的地方政府融资平台风险治理研究[J].学术论坛，2016，（5）：37-42.
[2] 张平，张丽恒，刘灿.我国省级地方政府债务风险影子银行化的成因、途径及其控制[J].理论探讨，2016，（6）：73-78.
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