地方政府融资平台公司重组和转型的思索与实践
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摘要：近年来，在省、市、县级政府层面，对地方政府融资平台公司进行了大量重组和转型的实践。笔者结合工作实际认为平台公司重组和转型并不仅仅是考虑平台公司自身，而是要提高到地方政府治理层面;理清债务、健全治理机制和拓展经营范围是重组和转型的主要内容;重组和转型中需要把握的要点是自上而下的程序、统筹兼顾推进PPP项目、向金融控股转型和与专业咨询机构合作。本文对地方政府推进此项工作有一定的借鉴作用。
关键词：地方政府 平台公司 重组 转型
中图分类号：F1812.5
文献标识码：A
文章编号：2096-0298（2019）03（a）-029-02
在地方经济社会发展中发挥重要作用的地方政府融资平台公司（以下简称平台公司），如今面临着重组和转型的挑战。在1994年分税制改革后，财权上收，事权下放，地方政府财政缺口加大，平台公司应运而生。在2008年左右，地方政府纷纷借中央政府加大投资的机会大力发展平台公司，平台公司数量呈现爆发式增长。经过十年的运营，这批平台公司产生了较大的分化。如何推进平台公司重组和转型，充分利用平台公司促发展防风险，是值得地方政府研究的问题。
1 平台公司重组和转型现状
（l）平台公司现在是地方政府对辖区进行治理的重要工具。有学者提出了“统合治理”模式，“统合治理”是指地方政府在城市化过程中利用公司化平台进行经营性运作的治理模式。“统合治理”模式下，政治机制、行政机制与公司化经营机制的联结成为地方政府权力运行模式的主要特征，项目平台公司成为承载权力运行的典型组织化治理工具，并进而实现了外部资源汲取能力的提升及内部资源整合能力的强化这两方面的权力扩张[1]。“统合治理”模式清晰地表明了平台公司在地方政府治理中的重要作用，所以推进平台公司的重组和转型，不仅仅要考虑到平台公司自身因素，还要提升到地方政府治理的层面来考虑。
（2）平台公司重组以地方政府为主导。地方政府掌握着方案与时机的选择权和决策权，并通过路径、配套措施及干部调配进行控制。作为平台公司的所有者与实际控制人，地方政府在平台公司重组和转型过程中的参与程度，决定着平台公司的转型方向与变化程度。地方政府对重组的直接干预主要表现在：首先，在大多数情况下，重组企业的确定，是由政府机构决定，甚至是地方党政主要领导倡议;其次，在重组谈判的过程中，往往有政府官员居中调解，且具有最终决定权;最后，地方政府会根据自己的偏好对重组的平台公司实行政策倾斜，在用地、资产和补助等方面给予优惠。
（3）一些平台公司在地方政府支持下，利用自身规模优势和管理层的企业家精神，已经尝试甚至完成了市场化转型。在控股、参股的子公司层面，企业管理引入职业经理人，业务范围由市政项目代建拓展到公用事业，甚至进入完全的市场化领域，如房地产开发、旅游、土建等经营业务。也有一些表面性的转型，如通过公司员工去事业单位身份、公司主要负责人去公务员身份，营造出公司转型的表象。这种转型只是形式上的，实际上与地方政府的关系并没有改变，而且让地方政府选择平台公司管理层时的选择面更小，很少有发展潜力较大的公务员愿意离开政府去平台公司。
（4）平台公司的作用仍不可替代。目前，虽然允许地方政府融资，但地方政府债券只是解决了资金来源问题，资金到位后仍然需要合适的项目主体承担，项目主体同样是决定项目成败的关键。平台公司与地方政府的天然联系让平台公司成为项目主体的第一选择。地方政府在碰到急难险重的工程时，仍会自然而然地让平台公司承担。
2 重组与转型的主要内容
（l）理清债务关系。平台公司业务类型复杂，涉及面广'要针对不同的经营范围、现金流量、债务负担分类推进重组和转型。平台公司重组和转型涉及存量债务的处置，也涉及未来与地方政府关系的重塑。妥善解决存量债务问题，要按照相关政策对平台公司的债务进行清理，划分企业债务和政府债务，属于政府的债务，按照规定进行置换并归纳到政府会计的核算体系中。对于今后产生的新债务，应清晰划分责任主体，企业债务由企业负担，政府债务由政府负担。
（2）健全治理体系。一是建立规范的公司治理架构。完善国有资产监督管理机构、董事会、监事会等组织结构，强化国有资产监督管理机构的作用，加强公司管理人员的绩效考核和责任追究制度。二是建立科学的决策机制。平台公司的经营方针、投资计划等重大决议，须经国有资产监督管理机构批准方可进行。地方政府可通过优化国有资产监督管理机构的职能，细化国有资产监督管理机构决策机制来监控平臺公司的稳定运行。三是完善内部流程制度，提高规范运营水平。平台公司应从战略、组织、流程、绩效、企业文化等方面系统地完善自身。
（3）拓展经营范围。一是地方政府可以整合辖区内的平台公司，在现有平台公司之上，利用平台公司的股权组建国有资本运营公司，形成双层平台公司体系。国有资本运营公司，上对政府负责，受政府授权委托管理平台公司;下对平台公司以股权为纽带进行管理。二是平台公司参与政府和社会资本合作模式。平台公司在PPP模式中的角色定位为以下两类：作为社会资本方，参与本级政府之外的合作项目;作为合作项目政府资本的委托管理载体，代表政府参股项目公司。三是成立基金管理公司。平台公司受政府委托，作为代持政府股份的管理人，代表政府出资部分管理基金公司。
3 重组和转型的实践探讨
为了促进地方经济发展，地方政府仍然把平台公司作为承担政府投资项目的重要平台和财政收入的重要来源。大多数平台公司目前只能做到准市场化，在很长一段时间内仍然是地方政府加快城市开发建设、推进经济社会发展的重要工具。
（l）国有资产监督管理机构的重要性。考虑平台公司的重组和转型，要从地方政府促发展防风险的角度进行。平台公司转型不仅仅是平台公司自身的问题，更涉及政府职能转型、政府和平台公司的关系，涉及诸多方面的资金关系和市场规则的制定。因此，平台公司转型的总体目标应该服从于地方政府治理的目标，地方政府应加强国有资产监督管理机构的作用，通过明确国有资产监督管理机构与董事会之间的权责分配来保证意图的实现。 （2）偿债的长期性。目前地方政府的资金运行，一般采用了“资金大循环模式”[2]，就是在地方政府统一决策和统筹规划下，将财政资金、土地开发和平台公司作为一个综合运作体系。在这个体系下，企业产生的税收是重要的还款来源，但税收的产生需要较长的时间。目前即使将地方政府和平台公司的债务划清，地方政府也很难立即偿还债务，只能挂在平台公司账上。
（3）目标的局限性。地方政府负债的原因复杂，涉及现行财税体制、官员考核制度、政府间事权和财权划分、政府投资冲动等诸多体制性问题，解决这些问题需要采取综合性、长期性的措施，作为单一的地方政府，不可能在短期内独自完全解决地方债务问题。在现行的“晋升锦标赛”[3]体制下，地方政府能做的只能是保证平台公司现金流的稳定，目标是期望经济下行压力到了一个不得不考虑再次利用基建稳定经济增长的时间节点之前不垮掉，能撑到其他地区的平台公司债务危机爆发之后。
（4）自上而下进行平台公司重组。地方政府整合区域内国有资源，进行重组和转型，不仅仅是平台公司自身的要求，更重要的是地方政府的统筹兼顾、治理模式的优化、部门利益的重新分配。重组和转型的成功与否，要自上而下从地方政府层面进行方案设计，有效规范有序推进。平台公司重组和转型在地方政府层面是一种顶层设计，较多依赖于地方政府的管理模式和自身简政放权，平台公司在这个过程中更多是执行和提升能力。
（5）统筹兼顾推进PPP業务。一个地区的好项目并不多，要留足够的好项目给平台公司，让平台公司有足够的融资能力，能够借新还旧，保证资金链安全。地方政府要统筹兼顾，一方面选择资质优良、具有较强项目运作经验和管理能力，资产、资金、信用基础较佳，融资实力较强的平台公司进行PPP模式运作;另一方面要把在PPP项目中引入的社会资本方，作为平台公司的标杆，通过竞争、对标促使平台公司经营管理水平提升。
（6）组建双层平台公司体系。建立一虚两实的双层平台公司体系，首先在地方政府层面，由于资源有限，如果平台公司数量多，那每个平台公司都势单力薄，但如果只有一家，没有竞争，反而可能出现店大欺客的情况。最好是有两家，业务有所交叉，一家倾向于基础设施建设，一家倾向于产业发展。其次，在这两家公司上面，成立一个母公司，控制这两家公司的股权。这个母公司可以相对较虚，主要是以咨询和融资为目标，不承担具体的工程项目。最后，上层的公司可以承担部分地方政府的职能，监控两家平台公司现金流，进行风险预警，并对两家平台公司进行战略管理。
（7）向金融控股转型。平台公司可以采取参股控股的方式布局覆盖金融行业的金控平台，包括信托公司、商业银行、基金公司等。平台公司通过打造贯通多个金融板块的综合业务系统，形成以当地为主要着眼点、以中小企业融资需求为重点的类金融控股业务，将业务定位在为中小企业融资，推动实体经济发展上，帮助解决当地中小企业融资难问题，帮助地方政府推动经济发展。
（8）充分发挥专业咨询机构的作用。各地的平台公司有很大的相似性，制度学习和移植相对容易。专业咨询机构有广泛的项目实践经验积累，可以从经验中总结得出符合市场规律和切实可行的解决方案，明显提高地方政府的制度学习速度。咨询机构的参与可以帮助地方政府建立一个高效且有机配合的领导小组，通过提供相关案例支持、协调各部门发挥职能，保证平台公司重组和转型的工作效率。
参考文献
[l]周鲁耀.“统合治理”：地方政府经营行为的一种理论解释[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2015（6）.
[2]王慧.开发区运作机制对城市管治体系的影响效应[J].城市规划，2006（5）.
[3]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）.
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