地方政府规模和结构优化协同策略
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摘 要：以甘肃、青海、宁夏、新疆4省区为样例，探讨了西北少数民族地区地方政府规模和结构优化协同策略。在政府规模方面，建议增加公共财政支出总额、增加公务人员数量。在结构方面，建议增加经济性支出比重（55%），适度降低社会性支出比重（30%左右），适度增加维持性支出比重（15%）。
关键词：西北少数民族地区;地方政府规模;地方政府结构;优化协同
中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.24.003
1 增加西北少数民族地区地方政府规模
以现代国家理论和治理理论为基础，西北少数民族地区地方政府既承担着一般地方政府职能，还承担着一些民族地区特殊性职能，然而公共财政支出规模等问题仍然突出，制约着西北少数民族地区地方政府职能较好的履行，因此，应增加西北少数民族地区地方政府规模，这不仅有助于实现地区发展目标，而且有助于优化地方政府结构。
1.1 基本依据
（1）维护民族关系、调节民族团结。“处理好民族问题、做好民族工作，是关系祖国统一和边疆巩固的大事，是关系民族团结和社会稳定的大事，是关系国家长治久安和中华民族繁荣昌盛的大事。”
（2）促进当地经济发展十分急迫。工业基础差、产业结构单一、产业链短且处于产业链的中低端、产业多以资源型为主等成了西北少数民族地区产业发展的主要特征。在这样的发展态势中，以产业带动就业、以产业促进经济发展的动能比较单薄，但西北少数民族地区人均可支配收入与全国平均水平还有较大差距，尤其是甘肃和青海两省差距更为明显。
（3）保护生态环境刻不容缓。西北少数民族地区生态环境比较脆弱但具有十分重要的战略价值，因此在经济社会发展中必须保护好生态环境。然而，伴随着西部大开发和城镇化进程，一些地区在利益驱使下只追求经济利益而忽视保护生态环境，使这些地区的生态环境遭受不同程度地破壞。
（4）公共服务效率仍需提升。“地广人稀、深山老岭”成为基层群众描述一些边远地区、牧区的常用语，因而，基层政府无法仅仅依靠互联网实现信息化办公，而需以“工作组”的方式深入牧区、边远地区为群众“上门服务”。以乡镇50人的规模来看，已无法有效满足当前工作需求。因此，不仅不能撤销或合并西北少数民族地区乡镇，还应增加工作人员数量。
（5）公共财政支出规模偏小。2016年，全国各省份平均财政支出为5867.35亿元，西北4省区平均财政支出为2516.90亿元，两者相差约2350亿元。可以看出，财政支出绝对量上西北少数民族地区距离全国平均水平差距十分明显，且这种差距呈持续地增加态势。
（6）工业化的推力。西北少数民族地区工业化与地方政府规模之间存在“U”型关系，当工业化水平为0.422时地方政府规模值为最小。目前四省区工业化水平向0.422发展的过程中，因此短期内工业化水平的提高可以缩小政府规模，但当工业总产值占国内生产总值比重超过0.422时则开始扩大政府规模。
（7）农业现代化的推力。西北少数民族地区农业现代化与地方政府规模之间存在“U”型关系，当农业现代化水平为0.481时地方政府规模值为最小。从2016年和2017年数据看，西北四省区农业现代化水平均超过这一值，因此，当前农业现代化水平的提高与西北少数民族地区地方政府规模呈正相关关系。
1.2 实现方式
第一，增加公共财政支出总额。2016年，西北少数民族地区4省区平均财政支出为2516.90亿元，争取在5-10年内实现财政支出总额翻一番的目标，公共财政支出额达到5000亿元，努力缩小与东部、中部地区差距。
第二，增加公务人员数量。以乡镇人员缺口来测算，公务人员数量要在现有基础上增加10%左右。公务人员数量增加，不仅有助于工作效率提升，也有助于提升工作人员整体素质，因为这能够使部门比较自由地安排员工在职学习、进修、交流挂职等。
2 优化西北少数民族地区地方政府结构
对比1978-2016年西北少数民族地区省级地方政府结构中经济性支出、社会性支出和维持性支出的变化趋势，若以经济性支出比重和社会性支出比重的比例反映地方政府结构，发现总体上经济性支出比重下降、社会性支出比重上升。2016年，西北少数民族地区省级地方政府经济性支出、社会性支出和维持性支出比重大概为50%、40%和10%，即5：4：1的结构。但在增加西北少数民族地区地方政府规模基础上还需要进一步优化地方政府结构，核心是对公共财政支出结构进行优化配置。
2.1 增加经济性支出比重（55%）
西北少数民族地区农业现代化与地方政府经济性支出比重之间存在“U”型关系，以目前农业现代化水平考量，农业现代化的推进必然引起经济性支出比重的增加。同时，经济性支出比重直接关系到产业基础设施建设、产业链布局与各类企业的发展，是支撑西北少数民族地区由“输血”式发展转变为“造血式”发展的关键，如何稳步提高经济性支出的总量及比重有待重视。
增加经济性支出比重有利于促进工业化、城镇化和农业现代化。工业化、城镇化和农业现代化协调推进，才能使西北少数民族地区逐步摆脱被动式“输血”模式。这是西北少数民族地区不同于全国东部、中部地区之处，西北少数民族地区不能因为民生建设轻视对经济发展的投入。
因此，建议：（1）在现有50%的支出比重基础上适度增加至55%;（2）在增加经济性支出比重的同时，还要重视经济性支出的结构。针对西北少数民族地区产业链比较低端、附加值较低等现象，应鼓励有利于将西北少数民族地区特色产业推向纵深发展，公共财政应在这方面起到引导作用，增加有利于产业纵深发展的资金投入。比如，发展特色农产品、肉禽产品加工，文化产业旅游，中草药种植萃取，有机食品种植认证销售及品牌建设和推广。与此同时，西北少数民族地区经济性支出中要逐步减少基础公共设施等投资，目的在于产业纵深化、产业高附加值化。 2.2 适度降低社会性支出比重（30%左右）
西北少数民族地区城镇化与地方政府社会性支出比重是一种倒“U”型关系，目前四省区城镇化水平均超过0.387，这说明城镇化水平在现有基础上提升会降低地方政府社会性支出比重。西北少数民族地区农业现代化与地方政府经济性支出比重之间存在“U”型关系，目前甘肃青海宁夏和新疆四省区农业现代化水平提升会增加西北少数民族地区地方政府社会性支出比重。西北少数民族地区经济发展水平与社会性支出比重存在着倒“U”型关系，当城镇居民收入为21551元时社会性支出比重最高，根据目前西北少数民族地区城镇居民收入水平，西北少数民族地区地方政府社会性支出比重会随之下降。西北少数民族地區少数民族人口占比与社会性支出比重显著正相关，从深层次说明了少数民族家庭及少数民族个体参与社会劳动获取收入的能力还比较弱。西北少数民族地区城乡差距与地方政府社会性支出比重显著正相关，基本公共服务与社会性支出比重显著负相关。
西北少数民族地区地方政府社会性支出比重与城镇化、工业化与农业现代化显著负相关，说明社会性支出比重增加会抑制城镇化、工业化与农业现代化发展，其与教育效应、收入效应、医疗效应关系并不显著，与就业效应显著正相关。
综上所述，随着西北少数民族地区城镇化、农业现代化和经济发展，其有利于降低社会性支出比重，且社会性比重降低有利于促进城镇化、工业化和农业现代化发展，由此形成了相对有利的“工业化、城镇化、农业现代化和经济发展——降低社会性支出比重——推进工业化、城镇化、农业现代化和经济发展”的循环。但需要注意的是，少数民族人口占比与经济发展差距会引起社会性比重增加。
因此，社会性支出比重不是降得越低越好，而是要适度。可具体为：（1）适度降低社会性支出比重，由现有的占财政总支出大约40%降低至30%左右;（2）社会性支出中要重点向提升少数民族人口综合素质、提升获取收入能力的方面倾向;（3）社会性支出中要支持贫困人口、低收入人口提升人综合能力，提高个人收入能力。
2.3 适度增加维持性支出比重（15%）
西北少数民族地区工业化与维持性支出比重存在倒“U”型关系，工业化的临界点为0.494，工业化不足0.494时，其提升与地方政府维持性支出比重正相关。城镇化与地方政府维持性支出比重是一种“U”型关系，目前西北少数民族地区城镇化水平在现有基础上提升会增加地方政府维持性支出比重。农业现代化提升会降低西北少数民族地区地方政府维持性支出比重。居民收入与地方政府维持性支出比重存在着“U”型关系，当城镇居民收入为23474元时维持性支出比重最低，根据目前西北少数民族地区城镇居民收入水平，西北少数民族地区地方政府社会性支出比重会随之增加。失业率与地方政府维持性支出比重显著负相关，城乡差距与维持性支出比重显著负相关。
西北少数民族地区地方政府维持性支出比重与经济发展和工业化负相关，与城镇化和农业现代化关系不显著，说明维持性支出比重增加会抑制工业化和城镇化发展。其与教育效应、就业效应、收入效应无显著相关性，但能产生显著的医疗效应。
3 结论
综上所述，工业化、城镇化和收入水平提升会引起维持性比重增加，但维持性支出比重增加又会抑制经济发展和工业化，同时农业现代化发展和失业率降低有助于降低维持性比重。这说明西北少数民族地区地方政府维持性支出比重在地方多目标中有一定的自我维持平衡能力。但考虑到西北少数民族地区基层治理体系和治理能力现代化的要求，应适度增加维持性支出比重，在现有大约10%基础上增加值大约15%，主要用于西北少数民族地区乡镇和城市社区公务人员补充。
参考文献
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