论政府对融资性担保公司的监管原则

作者:未知

  摘 要:我国现阶段对于融资性担保公司的监管仍应采取行业自律为辅,政府监管为主的监管方式,政府如何正确履行监管职责是一个相对重要的命题。行政机关履行自身对于融资性担保公司的监管职责时,应当遵循依法监管原则与宏观审慎监管原则,自上而下实行一种结构性的预先控制机制。前者是政府正确履行自身监管职责的前提与基础,而后者则是政府具体履行其自身监管职责、行使自身自由裁量权的实质性原则。
  关键词:政府;融资性担保公司;监管职责;宏观审慎监管原则
  中小企业的稳定与繁荣,是一国经济稳定健康发展的根基,而欲提高供给质量并且进一步优化产业结构,亦需要有广大的中小企业在新常态下的稳定发展作为基础。融资性担保公司以提供担保的方式充分联通中小企业与银行,加强其资金联系,从而促进中小企业顺利实现其经济活动。因其重要的缓冲与联通作用,一家融资性担保公司往往关联着一个地区的大量中小企业。融资性担保行业的健康与否,对地区经济的健康发展具有重要意义。
   现阶段政府对融资性担保公司的监管制度并不健全。二十世纪第一个十年期间,我国经济呈粗放式高速发展的态势,融资性担保公司所存在的问题与乱象被掩盖而没有受到充分重视。在新时期经济增速放缓的背景下,融资性担保行业的乱象产生了较为严重的经济问题。优化对于融资性担保公司的监管结构具有必要性,而明确对于融资性担保公司进行监管的原则是优化监管的首要内容。
  一、融资性担保公司的概念及特点
   融资性担保公司是指依据法定条件与程序设立,为被担保人向银行的融资性贷款提供信用担保的股份邮有限公司或有限责任公司。
   融资性担保公司从事融资性担保业务,其被担保人多为中小企业。由于中小企业相较其他规模较大的企业信用额度较低,为中小企业提供贷款的风险较大,银行往往拒绝对其放贷。这不利于国民经济发展的可持续化,不符合“藏富于民”的经济发展理念。而欲使中小企業从银行处获得充足的资金来源,就需要有获得银行授信的融资性担保公司为中小企业提供信用担保,从而为中小企业增加信用等级,也为银行分担风险。相较于一般的担保公司,融资性担保公司面对的客户正是信用水平较低、偿债能力较差的中小企业。并且,融资性担保公司以承担风险的方式获得银行授信,为银行分担风险。因此,一个正常运营的融资性担保公司是兼具商业性与公益性的,它在保证自身盈利的同时也承担着帮助中小企业发展的公益目的。基于融资性担保行业的公益性与相对微薄的利润空间,其合法经营也需要政府的监管。
  二、政府对融资性担保公司的监管职责
   政府对融资性担保公司的监管职责指的是,具有法定职权的行政机关对融资性担保公司所履行的,以立法监管、宏观监管、专项监管、突发事件处理等一系列监管活动为内容的特定职责。
   部分学者认为,承担为中小企业提供信用担保的融资性担保公司具有较强的政策性与准金融业的性质,为保护其政策性诉求的实现,应当加强监管。我国作为实行社会主义市场经济的单一制国家,具有统一体系的政府在宏观层面对经济进行调控,可以防止市场因诸多外部性因素而失去自我调节能力;政府在市场失去自我调节能力时,能够通过适度行政干预的方式使之回归常态,这是社会主义市场经济相对于自由放任的市场经济所具有的优势之一。而如前文所述,融资性担保行业存在着部分市场自身难以彻底调节的问题,加之融资性担保行业本身具有较强的公益性,其合法经营需要依靠政府的监管与调控。因此,探讨政府对融资性担保公司的监管原则具有现实意义。
   政府对于融资性担保行业的监管,不应仅局限于执行法律、法规、规章所明确的具体监管职责,而应当专注于在宏观上构建起对于融资性担保公司监管的原则性规定。政府从事行政行为,必须以依法行政为原则,因此对于融资性担保公司的监管必须以相关的规范性文件为依据。但与此同时,政府本身也具有行政立法的职能,当政府所监管的某一个行业存在较为严重的特定问题而需要被治理之时,政府是有义务先行制定相关的法规、规章以保证其治理行为具有合法性基础的,这是依法行政原则的要求。而如果以效力合适的规范性文件为基础构建起符合宏观审慎监管原则的制度构架,就能够更好地解决政府在从事具体行政行为时遇到的问题,进而为政府的监管行为赋予较高的权威性与稳定的公信力。
  三、政府履行对融资性担保行业监管职责所应遵循的原则
   基于融资性担保行业的公益性与政策性的特征,政府对于融资性担保行业的监督管理显得较为重要。而政府对于融资性担保公司的监督则应当遵循依法监管原则与审慎监管原则。
   (一)依法监管原则
   依法行政是政府从事任何行政活动所必须遵循的原则。而政府履行自身对于融资性担保公司的监管职责,作为政府所从事的行政活动的一种,也必须遵循依法监管原则。
   依法监管原则是指,政府对于融资性担保行业的监督管理,必须以法律为依据,在法定职权范围之内按照法定的程序行使其监督管理权。政府之所以要对融资性担保公司进行监管,其目的主要在于:一,通过控制、预防融资性担保公司的违法行为;二,通过设定合理的市场准入条件,对不符合资质的市场主体进行筛除;三,对融资性担保行业的突发事件,做好应急准备。其根本旨归,是在促进融资性担保行业发展的同时,控制其自身可能带来的系统风险,维护包括融资性担保行业在内的,整个金融秩序的安全与稳定。我国作为一个正在建设的社会主义现代化法治国家,欲构建起一个较为完善稳定的金融秩序,必须以一个较为完备的法律体系为基础。融资性担保行业作为金融体系的一环,政府对它的监督管理也应当遵循依法监管的原则。
   政府对于融资性担保公司的依法监管原则应当包含以下内容:
   第一,监管主体合法,监管权位阶适当。首先,政府对于融资性担保公司的监管职责必须有法律的明确规定;其次,奠定政府监管主体地位基础的规范性法律文件必须有合适的法律效力。这两者之间具有较为密切的联系:只有当法律对于监管主体的法律地位及其职权加以明确规定之后,政府对于融资性担保行业的监管才具有正当性与合法性。而只有当规定监管主体规范性文件具有合适的效力位阶,政府对于融资性担保公司的监管才能灵活、专业。行政机关的行政活动往往具有灵活性与专业化的特点,行政管理应当在兼顾其他价值追求的同时,具有较高的效率。倘若该规范性法律文件的效力层级过高,则可能因规范性文件的稳定性而妨碍政府行政管理的灵活性,但如若该规范性法律文件的效力层级过低,则可能使政府的监管主体地位失去权威性,进而因其与其他规范性文件的冲突而损害其监管主体地位的合法性与正当性。结合我国单一制的国家结构与行政立法的现实状况,由法律加以规定虽有权威但失之僵化,由行政法规规定则虽然灵活,但会导致立法主体多元、管理混乱且法律权威不足,因此由国务院通过行政立法方式制定的行政法规是较为合适的基础性规范性文件。    第二,监管职权由法律规定,并依据法律行使其职权。在明确了监管主体的法律地位之后,应当由相关法律对监管主体的职权进行明确规定,监管主体也应当在自身职权范围之内行使监督管理的权力,这是依法行政原则的应有之义。政府如果没有确定的监督管理权限,则会违反依法监督原则,形成对相关行业的过度干预,违背依法行政原则。这既不符合政府职能由管理型转变为服务型的趋势,也不利于市场对资源的合理配置。
   第三,监管主体行使其自身的监管职责,必须受到法律的限制,并遵循法定的程序。监管主体行使其监管权力必须受到法律的限制,除监管主体必须在其法定权限内行使其监管权力外,监管主体也必须按照做出行政行为所必须遵循的法定程序对融资性担保公司进行管理,以防止行政权力的无限制扩张与滥用侵犯被监管主体的合法权利。
   (二)宏观审慎监管原则
   审慎监管原则源自于美国,它最早是指监管部门对于以银行为主的金融机构所进行的“结构性的预先干预”:当特定的某家银行或金融机构的资本充足率低于某一标准时,监管主体就会对该金融机构采取清算或出售等措施,防止该金融机构因为可能到来的崩溃而严重损害不特定第三人的利益。审慎监管原则体现的是监管主体对于以金融机构为主体的被监管者的一种审慎的监管方式,它反对对金融机构的监管放松,强调为某一危机的发生划定一个结构性的标准,当相关金融机构达到这一标准,但尚未构成现实的危机时,监管部门便预先对相关金融机构进行处理,从而保护其他人的利益与该行业的稳定发展。此种监管方式的重点在于构建起一种结构性的预先控制机制以防范风险于未然。
   审慎监管原则又可分为微观审慎监管原则与宏观审慎监管原则。前者的目标主要在于防止个别金融机构的危机爆发,从而保护消费者、投资者以及银行储户的利益。而后者则是前者的进一步发展,它更加注重防止大规模、系统性的金融危机的产生(系统风险),致力于维护整个国民经济的健康稳定发展。因此宏观审慎监管原则指的是,通过建立一套完整的法律制度体系的方式,从宏观上构建起一种结构性的预先控制机制,从而防范金融系统产生大规模的系统风险。
   随着世界经济的不断发展,作为虚拟经济的金融行业在整个经济中所占的比例不断扩大,金融秩序中的不稳定因素由原先仅能够影响较小范围金融秩序的单一机构危机,逐渐转变成能够影响大范围金融秩序的系统性风险。这一特点在2008年的美国次贷危机中表现得尤为明显。因此,传统的微观审慎原则已经不能够完全适应新形势下金融监管部门对于金融监管的要求,各国对金融行业的监管也逐渐从传统的微观审慎监管原则向宏观审慎监管原则转化。随着金融一体化的逐步加深与金融创新的不断发展,除了银行等传统金融机构以外,非银行金融机构也逐渐成为构成系统性风险的重要因素。融资性担保公司作为非银行金融机构,是金融体系中的重要一环。它是银行与中小企业之间进行资金交流的“缓冲渠道”,联通了诸多金融机构与一定范围的实体经济。一家融资性担保公司的危机极有可能引发相关中小企业的资金链断裂,波及相关实体经济的发展,也会导致银行的贷款无法收回,成为呆账坏账,从而损害银行的利益。一家融资性担保公司的危机影响甚广,而由此导致的融资性担保行业的不健康发展,将会成为整个金融业与相关实体经济的系统风险。因此,对于融资性担保公司的监管也应当遵循宏观审慎监管原则。
   政府对于融資性担保公司的监管应当将依法监管原则与宏观审慎监管原则相结合,前者是基础性原则,后者是实质性原则。具体而言,此种监管应当在明确统一监管主体的基础上,将整个融资性担保行业存在的风险纳入监管范围,针对该行业的既存问题与可能发生的危机,自上而下实行一种结构性的预先控制机制。
  四、结语
   现阶段对于融资性担保公司的监管仍应采取行业自律为辅,政府监管为主的监管方式。而政府正确履行自身的监管职责是一个相对重要的命题。融资性担保公司作为一种兼具政策性与公益性的市场主体,对地方金融秩序与经济发展具有重要影响,政府应对其投入更多的关注。政府对于融资性担保公司的监管,应当自始至终围绕着依法行政原则与宏观审慎监督原则展开,前者是政府正确履行自身监管职责的前提与基础,而后者则是政府具体履行其自身监管职责、行使自身自由裁量权的实质性原则。社会现实不断发展,监管模式也随之不断更新。相较于解决无止境的技术问题,监管原则的确定是优化监管结构的首要步骤。
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  (作者单位:安徽师范大学 法学院,安徽 芜湖 241000)
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