PPP模式参与农村基础设施建设探究
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[提要] “乡村振兴战略”的实施对农村基础设施的质量和数量提出了更高的要求。当前我国地方政府财政不足，加上农村对基础设施的需求不断增长，政府与社会资本合作模式（简称：PPP模式）在农村基础设施建设领域的应用受到各级政府的重视。本文以山东省济宁市为例，对PPP模式参与农村基础设施建设的意义进行分析，结合我国PPP模式应用中的若干问题，探讨完善PPP模式参与农村基础设施建设相关路径，以期完善农村基础设施建设，助力乡村振兴。
关键词：农村基础设施;PPP模式;乡村发展
中图分类号：F294.1 文献标识码：A
收录日期：2019年11月14日
随着我国乡村经济的发展，农民对基础设施的需求不断增长，传统的基础设施供给模式已经滞后于农村发展的需要。PPP模式也称政府与社会资本合作模式，是指公共部门为了充分利用社会资源提供公共产品和服务，在特许权协议的基础上，与非公共部门之间展开的伙伴式合作模式。该模式在提高公共服务供给效率、减轻财政压力等方面发挥着重要作用，已经成为农村基础设施建设的一项新选择。
一、PPP模式参与农村基础设施建设的意义及优势——以济宁市嘉祥县PPP项目为例
济宁市嘉祥县农村公路路网提升及S319临鄄线嘉祥段改建工程是山东省农村交通基础设施建设引入PPP模式的初次尝试。该项目自2016年发起，由永昌路桥集团有限公司作为社会资本方，承担该项目的融资、建设、运营等任务，预计建设期2年，运营维护期13年。县政府需要分期付费，运营期结束后，该公司将按照协议规定把项目全部资产及权益移交给县政府。
（一）开拓融资渠道，减轻财政负担。长期以来，济宁市嘉祥县一直采用由政府主导的传统公共产品供给模式来进行基础设施建设。可是，近年来政府财政吃紧，出现严重赤字，导致该县发展一度陷入停滞。为了突破瓶颈，该县综合分析由市场进行公共产品供给的可行性，决定应用PPP模式进行基础设施建设，大大拓展了融资渠道，也解决了政府财政上的困难，为该县的交通建设保障了充足的资金来源。另外，在PPP项目实施之前，政府需要将项目实施过程中的各项资金补贴、义务责权、政策扶植等内容向社会公开，并纳入预算管理，使政府财务支出和有关债务更加公开透明、各级政府对其要承担的债务更加明确，有利于规范政府的举债行为，从而有效遏制地方政府债务增长速度过快的问题，进一步减轻财政压力。
（二）转变政府职能，提高服务质量。当前，转变政府职能是政府的一大任务。济宁市嘉祥县的实践证明，农村基础设施建设引入PPP模式是一种较为有效的公共治理方式，它让政府角色和政府职能发生了极大转变，政府从基础设施的直接投资者、运营者变为资源供给的合作方和监管者，政府职能实现了由微观管制到宏观引导的转变。与传统模式相比，政府不再需要处理过多繁杂的事务，可以扬长避短，集中力量于其擅长的领域，提高社会服务质量;另一方面，社会资本方与政府达成伙伴关系，能够实现优势互补、互惠互利。社会资本方在项目设计、建设、运营上的优势能够充分发挥出来，从而提升基础设施的质量，更好地满足人民对于公共服务及产品的需求。
（三）提高项目投资效率，合理分配风险。该项目遵循了“谁专业，谁负责”的原则。在该项目中，由永昌路桥集团有限公司作為社会资本方主管项目的融资、建设、运营等工作，可以充分发挥社会资本方的优势，提高项目投资效率。通过PPP模式，社会资本方为该县的交通运输行业带来精湛的建设技术、先进的管理经验，优化了该县交通运输格局并降低运营成本。投资金额的保障和科学的路线设计也大大降低了项目建设和运作过程中的风险，彰显了社会资本的巨大优势。而政府能够更好地发挥政策制定与落实、监管等方面的优势，提高项目建设效率。同时，在项目运作中，政府与社会资本方展开全过程的协商决策，有利于选择最佳实施方案，实现风险的科学识别与分配。
（四）社会资本方拓宽投资领域，获得多样化收益。作为一个民营企业，永昌路桥集团有限公司参与嘉祥县基础设施的供给可以实现多样化收益。首先，通过农村基础设施的建设与投资，该公司能有效盘活自有资金，拓宽投资范围，进一步撬起银行贷款，促进公司发展。并且，该项目由县政府发起，政府部门可信度高，有国家财政为后盾，可以较好地保证该公司获得良好的经济效益。其次，参加公共服务供给具备一定的公益性，可以提升公司的知名度及社会对于公司的认可度，从而树立公司的良好形象并取得一定社会效益。在PPP项目运作过程中，该公司能够通过多种途径与政府部门交流、增进了解，从而积累经验，便于从事政府投资的其他工程，进一步提升社会影响力，形成良性循环，利于公司的长远发展。
二、PPP模式参与农村基础设施建设存在的问题
（一）政府缺乏经验，角色定位不明。我国地方政府长期采用传统的外包方式进行农村基础设施的供给，PPP模式尚处于探索期，运作机制不成熟，政府缺乏相关经验。许多政府工作人员缺乏对PPP模式的了解与认可，加之受到传统模式的束缚，地方政府不敢轻易引入新的主体共同承担公共服务的供给，制约了PPP模式在我国农村基础设施供给领域的大范围推广。另外，在PPP模式整个运作过程中，政府扮演着社会资本方的扶持者、合作者、监管者等多重角色。不同角色对地方政府提出了不同的要求，给政府带来极大挑战，一旦处理不好，极易造成政企界限不清、权责混乱的问题。由于对自身的角色定位不明，在PPP项目的实际操作中，地方政府越位、缺位现象突出。权责模糊、角色不明的政府形象，使社会资本方对于PPP项目望而却步。
（二）相关法规不健全，监督制约机制不足。PPP模式在我国发展时间短，相关实践经验积累和研究指导不足，加上PPP模式涉及主体广、法律关系繁杂，因此我国尚未制定出一整套完善的法规体系来规范PPP模式的运作。相关法律的缺失突出表现在目前我国主要依靠中央下发的文件或指定的政策来规范PPP项目的运作，缺乏专门的法律指导PPP项目的运作流程。由于法律没有对政府扶持力度、私人部门准入门槛、项目收益分配与风险管理等项目运作中的具体问题作出明确规定，导致PPP模式在运用中出现操作困难、随意性大等弊端。PPP模式相关法律的不完善，使得PPP项目运作的监督制约机制不足，进而严重降低了PPP项目实施过程中的透明度。公民和社会媒体难以了解PPP项目运作的合法流程与实际流程的差距，知情权和监督权得不到保障，使得公民对运用PPP模式进行公共服务供给这一方式产生排斥心理。 （三）市场收益不稳定，风险分配机制不完善。应用PPP模式进行基础设施建设，资金回收期往往较长且流动性差，存在财务、政策、环境等影响项目收益的诸多不确定性因素。同时，作为一条链状结构，PPP项目运作中的政策、资金、建设、经营等各个环节紧密相扣，无论哪个环节出现失误，都会面临链条断裂的风险。众多因素制约着PPP项目市场收益的稳定性。此种情况下，市场收益的基本保障和合理风险分配机制是PPP项目具备吸引力的重要条件。然而，我国地方政府没有制定完善的最低收益保障机制，使得收益误判的情况下，私人部门的盈利目的无法得到有效的保障。在一些PPP项目的运作中，甚至出现过项目运营亏损过于严重，项目破产的情况。此外，我国政府尚未制定成熟的风险分配机制，某些风险承担方权责模糊，尤其是针对损失额度大、不确定性强的突发危机，在风险分配时，常常引发矛盾，使得项目无法顺利实施。
（四）市场准入门槛高，“合作伙伴”范围狭窄。与别国相比，我国现行的PPP模式比较特殊，即社会资本方多为国有企业。這主要是因为，作为一种具备相当程度公益性的融资投资模式，PPP模式参与农村基础设施建设显然只能是“盈利”而不会是“暴利”的。因此，政府在选择合作伙伴时，不仅要求社会资本方具有雄厚的物质实力、先进的技术和管理经验等硬实力，更要考虑到其是否具备良好的诚信意识以及强烈的社会责任感等软实力。鉴于此，政府为了降低合作风险，往往给予国有企业较多优惠政策，而对私人企业设立大量审批、准入标准，不断提高私人资本的准入条件。这些做法大大降低了私人资本的参与度和PPP模式的创新活力，更使得政府在运用PPP模式进行农村基础设施建设时，可选择的合作对象十分有限，无法利用竞争机制选择高质量的合作伙伴，难以充分激发社会资源的潜力与活力。
三、完善PPP模式参与农村基础设施建设的路径
（一）转变政府观念，找准政府角色。地方政府对于PPP模式参与农村基础设施建设的相关认知是实施该模式的关键。地方政府要转变思想，克服对传统供给模式的依赖，积极创新公共服务供给模式。尤其要加强相关知识的学习，明确传统模式的不足及PPP模式的优越性，在权衡PPP模式风险与收益的前提下，迈出运用PPP模式的第一步。另外，政府还应找准角色定位，在明确其多重角色定位的前提下，着重处理好与社会资本方的“伙伴”关系。也就是说，政府应认识到，虽然在项目实际运作中，政府与社会资本方有着规制与被规制的关系，但这不意味着，PPP项目运营中，政府地位高于社会资本方，总体而言，两者地位平等。正确处理二者间的关系，关键在于健全明确的权力和责任体系，以权力和责任为依托找准政府的角色定位。在找准政府角色的前提下，政府应进一步规范自身行为、正确履行职能，必要时，政府还应为社会资本方提供良好的服务，以促进项目顺利进行。
（二）完善相关政策法规，形成合理的监管体系。为确保PPP模式在农村基础设施建设领域的成功运用，必须有完善的政策法规做支撑。首先，把国外先进经验与我国相关实践结合起来，制定出一整套专门化、专业化、国际化的法律体系，规范PPP模式参与农村基础设施建设的程序和步骤，确保其有法可依、有章可循。其次，PPP项目各参与主体应树立契约精神和法治观念。一旦相关PPP项目在实施过程中出现了纠纷或偏差，政府应该首先考虑采用法律手段解决问题，而不是直接进行行政干预。社会资本方应严格遵守法律规定，诚信合作，把法律作为行为的底线和权益的保障。此外，建立有针对性的法律监督体系，严格规范并监督政府与社会资本方合作的全过程，严厉打击“政绩工程”。制定相关政策法规时，应明确政府与社会资本方的责任权限和关系，对政府的不正当越界行为和社会资本方的投机取巧行为进行严惩，营造公平有序透明的PPP项目合作环境。
（三）建立收益分配、风险承担的弹性操作机制。PPP项目的收益与风险面临的不确定性因素多、评估难度大，这就需要建立合理的弹性协商机制——项目参与各方树立“伙伴意识”，给项目实施中可能出现的诸多收益与风险预留出恰当的协商空间，保持项目“共享共担”的弹性与可操作性。在收益分配上，一方面项目实际收益可能会被低估，即在运作中，社会资本方获得的收益远远大于评估值，这种情况下，各方应就超额收益的分配进行协商，例如：降低支付额度或减短特许年限;另一方面项目实际收益可能远低于评估值，甚至在某些不可控因素的影响下陷入亏损、难以继续进行。这时，同样要通过协商解决收益分配问题——在操作过程中，可以通过国家补贴或延长特许经营年限进行调整。在风险承担上，PPP项目中的风险共担，是让最具控制力的那方承担相应风险，即遵循“最优承担”原则。社会资本方拥有先进的技术和管理经验，应当承担建设和经营风险;政府作为制定规则的一方，应当承担政策与法律方面的相关风险，而对于难以把握的市场、自然环境风险，必须由双方共同承担，必要时引入商业保险以转移部分风险。
（四）放松市场准入管制，寻找高质量合作伙伴。随着PPP模式在我国公共服务供给领域的逐渐成熟，多元主体加入农村基础设施建设已经成为趋势。为了让符合条件的各类社会主体主动参与到PPP项目中来，公共部门应当合理放松市场准入管制，适当调整审批标准，给予私人部门更多机会。在政策和待遇上，尽量做到国有企业和私人企业相同优待、公平竞争。此外，需要注意的是，PPP模式实施过程中涉及法律法规、管理技术、风险评估等多个方面的经验，因而参与主体是多元的。其中一个不容忽视的参与主体就是提供法律咨询、技术顾问、风险预估等专业化服务的中介机构。无论是PPP项目主要投资方的选择，还是专业化中介服务机构的挑选，都对PPP项目的运作起着重要作用。这就要求政府要着力寻求各个领域的高质量合作伙伴，加强协调与配合，使得各个机构充分发挥优势，各尽其力，争取实现强强联手下的合作共赢。（指导老师：张西勇）
主要参考文献：
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[6]李文宗.BOT项目弹性特许期决策模式研究[D].大连：大连理工大学，2011.
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