公共政策评估的理论与方法
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摘 要：公共政策评估在国家政策研究方面发挥着重要作用，目前对于公共政策评估的理解都是将其视为一种工具，作为衡量政策出台是否能够达到预期效果和目标的尺度。我国在公共政策评估方面的研究较少，因此还处于相对薄弱的状态。针对公共政策评估理论与方法等问题进行简单梳理和分析，以期能为相关研究人员带来一些帮助和启发。
关键词：公共政策评估;理论;方法;主体
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）07-0180-02
引言
公共政策评估能够对政策方案、过程以及效果等进行全方位的评估，作为衡量政策出台效果的有效衡量工具，对于公共政策起到了非常重要的帮助作用。我国在公共政策评估方面的研究屬于薄弱领域，研究相对较少，因此分析研究公共政策评估理论及方法对于发展我国政策评估研究实践有着非常重要的意义。基于此，本文就这些问题进行分析和梳理。
一、公共政策评估概述
关于公共政策评估理论概念研究，国内外学者在认识和把握方面存在些许差异，但是从整体来看，大致可以将其分为四类。
1.信息分析工具。学术界对于公共政策评估的概念定义不尽相同，一部分学者认为，公共政策评估是可以提供信息的分析工具，更加强调政策评估的工具作用，认为其主要是一种分析问题的方式和手段。政策评估能够提供关于政策结果以及政策过程的相关信息，是对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种行为，因此可以被看作是信息分析工具，突出其信息提供价值，认为可以在公共政策循环中起到一定作用，对政策起到完善作用。
2.政策方案评估。还有一部分学者认为，政策评估主要在于其分析功能，能够有效比较分析不同政策方案优缺点，强调对于方案的评估，认为政策评估中心应该放在事前判断以及过程的评估，在政策方案制定以及推行过程中，通过公共政策评估，能够有效提高政策方案质量，所以秉持这一见解的学者在对公共政策评估的解释上并没有涉及关于政策执行以及结束过程内容。
3.政策过程评估。一部分学者认为，公共政策评估是对于政策全过程的评估，其定义囊括了整个政策过程，包括了政策方案制定、执行、监督、终结以及最终效果评价。
4.政策效果评估。当前学术界对于公共政策评估概念定义大部分都秉持该观点，认为政策评估重点是对于政策效果的评价，主要会从效果评估角度来进行分析，区别在于侧重点不同。作为目前最普遍的观点，将其定义为依据一定标准以及程序，对政策绩效、价值以及效率进行评价，主要目的在于获得相关方面信息，并以此作为后续改进、变化以及新政策制定的有效参考依据。
目前，我国对于公共政策评估的观点集中于对政策执行过程的评价，任务是对比实际效果以及预期效果之间的差距，并将其作为后续政策推行、修改或者终止的参考依据。
二、关于公共政策评估的一些补充
1.内涵分析。公共政策评估过程中会重点关注实际政策效果与预期效果之间的差别，但在政策价值评估方面，同样应当予以更多关注，且这也是效果评估前提。过去关于公共政策的研究多会秉持“价值中立”态度，但这也造成了很多价值取向上的问题，进而导致政策出现失误。价值取向作为政策质量的重要衡量标准，也是判断政策合理性的有效指标。从政策评估内容来看，主要是对政策有效性以及政策价值做出相关判定，来确定其价值和社会功效。但是就公共政策评估来说，评估不只是简单收集相关过程结果信息，重点仍是对于政策目的以及目标的评估，并对其中出现的问题进行简单评价，研究政策问题提出与社会需求之间的关系以及方案价值取向问题，并考虑是否有更好的解决方案。
2.内涵补充。在公共政策评估概念内涵当中，大部分的学者都不同程度上忽视了公共政策评估基础问题，并没有将其纳入到评估概念当中。评估基础在政策评估当中同样应当占据重要位置，能够对政策全过程进行监测，更多的是对于政策执行过程的监测，这也是政策评估主要信息来源。此外，政策评估作为政策循环中的一环，对于政策目标实现起到了很好的推动作用，可以及时对政策进行调整，成为政策调整和延续的依据，并能够为后续问题打下责任追究基础，对政策全过程问题处理提供宝贵经验。
3.内容概况。关于公共政策评估内容，重点可以包含两方面，一方面在于决策方向是否正确，另一方面在于做事方式是否正确。概括来讲，可以认为其内容在公共政策价值分析和事实分析中，两者缺一不可。
4.内涵界定。公共政策评估作为政策循环中的一个环节，可以将其看作问题分析过程，也可以视为手段和工具，公共政策评估得出的结论需要包含政策目标是否实现、是否合适、是否实现预期效果，以及政策过程中有哪些存在的问题和值得学习的地方等，并根据这些结论给出相关建议。
另外，政策评估主体应当多元，所以在进行考核指标体系建设以及方法选择上，需要有效完善评估主体，通过规范化、制度化的评估过程，进行相关评估活动，评估主体选择上需要考虑到利益相关性、多元性、代表性以及独立性，这样才可以有效保证评估结果客观而公正。
在公共政策评估标准选择上，应当从事实标准、价值标准以及技术标准来进行衡量。事实标准包含了关于政策效率、效益、影响以及回应性方面，而价值标准则包含了关于社会生产力发展、社会公正以及可持续发展等问题，技术标准则重点在于多样化、系统化以及数量化方面。这些标准对于一般政策具有一定指导作用，但还是要根据具体的政策类型、层次以及领域等来选择合适的政策评估标准。
三、公共政策评估方法
关于公共政策评估方法问题，在确定评估标准之后，就需要确定确切的评估方法，其在事件当中可以分为定性分析和定量分析。常见定性分析有问卷调查、当面访问、案例研究等;定量分析有经济计量学方法、文献计量等。在理论研究当中，可以主要分为多元评估方法以及单一评估方法两种，但具体方式还是定量分析以及定性分析两种。 1.多元评估方法。在多元评估方法当中，宁骚提出的评估方法有定量评估、定性评估，以及二者相结合的评估方法、过程评估方法和对比评估方法。其中，对比评估除了关于政策前后对比、目标结果对比、政策有无对比以外，还包括了政策开始终止的对比等。值得注意的是，该处定量评估、定性评估以及定量定性结构的评估方式会更加关注于技术手段，而过程评估更加关注于实践可行性，对比评估重点落在差异性方面。周炼石提出的评估方法有伪评价、正式评价以及决策理论评价等评估方法。具体而言，伪评价是以预期价值为考虑前提，根据执行的结果事实作為评估依据的评价;正式评价是指事先制定完整的评估方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。它在政策评估中占据主导地位，其结论是政府部门考察政策的主要依据。对执行结果进行评价分析，具体还可以分为形成性评价以及总结性评价两种;最后关于决策理论评价，主要是将目标冲突公开化，进行价值结果判断，实现综合性评估，评估过程中大多是会采取多属性效用分析方法进行评估。伪评价关注的实施因素在于程序和形式正当性，决策理论评价在于价值因素。伪评价在政策执行完成以后发生，是最主要的一种评估方式，政策执行完成后对政策效果进行评估，旨在鉴定政府执行的政策对所确认问题的解决程度和影响程度，辨识政策效果的成因，最后通过优化政策运行机制的方式，强化和扩大政策效果。
2.单一评估方法。单一评估方法就是通常所说的QED，该方法由美国学者罗纳德·坎培尔提出。QED方法包括了两个步骤：首先，需要对第一类谬误和个案处理方法进行检验，之后进行第二类谬误和处理方法的检验，研究个案是否具有普适性;其次，为了避免陷入到个别政策评价谬误当中，应进行第二类谬误和处理方法。该方法属于定量分析方法，在分析模型中拓宽政策评价时空因素，综合性把控政策问题，除了关注到失误一般性以外，还需要重视其特殊性以及偶然性特点。
综上所述，不同的评估方法考虑问题视角有所不同，应根据实际评估情况来选择合适的评估方法进行评价。所以说，在单一方法评估中很多时候容易产生一些片面认识和结论，不管是过于重视定量分析还是定性分析，都会出现一定程度的失衡，不能够更加全面真实地反映评估结果。因此在多元评估方法以及单一评估方法当中，都应根据具体政策变动选择评估方式，或者选择一种或者多种综合评估。
结语
目前我国关于公共政策评估研究较少，本文结合相关文献资料对于公共政策评估相关理论概念以及方法进行了简要分析和梳理，对其概念进行了分类和界定，对评估方法进行了简单分类和介绍，以期能够更好地把握公共政策评估内涵，从而更加有效推进公共政策相关评估，充分发挥公共政策评估功能和作用，保证政策评估公正、公开和客观，有效提高政策评估质量，促进公共政策更好发展。
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[责任编辑 陈 鹤]
收稿日期：2019-10-28
作者简介：谢帆（1994-），男，四川绵阳人，硕士研究生，从事公共政策研究。
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