国内特色小镇建设的经验与启示
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[摘 要]近年来，基于不断变化的城市和区域环境，我国各个地区均在大力推进特色小镇建设。其共同目的是培育经济社会发展新动能，提升城镇化发展质量，促进当地经济、社会转型，如期全面建成小康社会，并更好地服务国家中长期发展战略。从发展情况看，特色小镇已经成为各种政策的有机结合体，充分展现了我国历史经典产业和新兴产业的发展活力，也彰显了我国不同地区的文化、旅游魅力。然而，受资源、环境、人口和市场等因素制约，不同地区特色小镇建设路径和效果差异较大。分析我国不同地区特色小镇发展路径、效果和动因，借鉴相关经验和教训，对于我国继续有效推进特色小镇建设具有重要积极意义。
[关键词]特色小镇;产业建镇;国内经验
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.04.001
特色小镇建设是国家推进新型城镇化和实施乡村振兴战略的重要抓手，是新时期促进城乡融合发展和打造特色产业载体的重要创新空间。近年来，在国家政策指引下，我国东部、中西部和东北地区都在积极推进特色小镇建设，从产业培育、资源整合、模式设计到政策保障都进行了不同程度改革创新，为新时代特色小镇建设积累了宝贵经验，也为促进特色小镇模式创新提供了重要基础。
1 我国特色小镇建设的政策路径
2014年以来，我国特色小镇从浙江起源，蓬勃发展，在全国掀起了一股建设热潮。从政策实施路径看，主要形成了三种模式：一是以国家发展改革委为主牵头部门，省级及以下也由发展和改革部门牵头，制定政策，并开展创建、评审等工作，如浙江、吉林、海南、福建、重庆、甘肃、河北、天津、江苏、云南、广东等省市发展和改革委出台了关于培育特色小镇相关的文件，以特色小镇为主，以特色小城镇为辅;二是以住房和城乡建设部为主牵头部门，省级及以下也由住房和城建部门牵头，制定政策，并开展创建、评审等工作，如贵州、西藏、辽宁、安徽、广西、山东、内蒙古、江西、湖北等省区住房和城建部门出台了关于培育特色小镇相关的文件，原则上是以建制镇为单元的特色小城镇;三是直接以住房和城乡建设部、国家发展改革委、国家农业部、国家林业局和国家体育总局的相关文件为指导，开展特色小镇相关工作，如北京、上海、山西、河南、新疆等到目前为止并没有发布城市的特色小镇指导意见。
2018年后，基于国家发展改革委《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》（发改办规划〔2018〕1041号），特色小镇的牵头单位基本上统一到国家发展改革委，相应地发改系统的各级行政单位成为特色小镇建设的主导单位，为特色小镇规范发展和高质量发展提供了相对清晰的体制机制和政策保障。尤其是2019年4月国家发展改革委作为指导单位，在浙江德清地理信息小镇举办了全国特色小镇现场经验交流会，对特色小镇概念和建设方向进行全新解读，从根本上建立了“规范纠偏”和“典型引路”机制，引导各地区加强特色小镇监测评估和淘汰整改，努力建设一批高质量的特色小镇。
因此，某种程度上，我国特色小镇建设可以分为探索期、规范期和高质量发展期三个阶段。其中，2014—2016年，属于探索期，从不同部委到不同政策工具都在进行大胆探索，尤其是住房和城乡建设部颁布了创建1000个特色小镇的通知，拉开了全国轰轰烈烈建设特色小镇的帷幕。2016—2017年，国家发展改革委和住建部继续展开特色小镇的政策探索，尤其是国家发展改革委颁布了规范发展特色小镇的通知，并给出推进特色小镇规范发展的具体建议，大量特色小镇建設及时调整了发展方向，走向相对规范发展的道路。2018—2019年，国家发展改革委相继发布了高质量建设特色小镇的通知和典型特色小镇名单，全国特色小镇建设开始走上高质量发展道路，尤其是典型引路的建设机制为特色小镇高质量发展找到了实实在在的抓手和发展路径。
2 我国特色小镇建设的主要特征
特色小镇的基本内涵要求是面积小、产业细、功能全，某种程度上是市场化运营的高端产业园区的升级版。在小镇面积上，要求占地面积3平方千米左右，不能过大，也不能过小。在主导产业方面，要求是相对细分的高端产业或传统产业的高端方向，不能是产业大杂烩，也不能是低端产业的组团。在功能方面，要求围绕产业功能逐渐补充文化功能、社区功能和生态功能等城市功能，不能是单一的产业园区，也不能是简单的产业园区加员工宿舍，要求发展相对完善的城市功能，尤其是文化、社区、生态功能不能有缺口。在建设主体上，特色小镇建设要求政府引导、市场化运作和以企业为主体，不能是政府大包大揽，也不能是企业唱独角戏。
目前，国家发展改革委公布了16个典型示范特色小镇，住房和城乡建设部公布的特色小镇全部更名为特色小城镇，国家体育总局保留了62个特色小镇，国家林草局暂确定了50个国家森林小镇，在省级特色小镇创建培育名单中暂时保留996个。从上述名单看，不同特色小镇发展模式的共同点是突出地域发展优势，加强产业资源整合，加大政策支持力度，克服体制机制障碍，建设具有当地特色和符合国家与时代发展要求的特色小镇，从而更好推进当地新型城镇化和经济社会发展。与其他经济和社会活动空间载体不同，特色小镇表现出了更为明显的政策集成性和区域差异性，成为各种产业园区、旅游景区、传统工艺名乡名城、农业产业园区升级和发展的重要方向。
一是特色小镇成为各种政策的有机结合体。随着新时代各种战略和政策的出台，多个地方成立了特色小镇工作领导小组，特色小镇已经成为各种国家战略和政策落地的重要抓手，成为多种政策的有机结合体。首先，基于产业转型升级和大众创业万众创新的号召，特色小镇成为全国各地重要的产业转型升级平台或双创平台，成为新兴产业和高科技产业的重要集聚社区。其次，基于全面建成小康社会和乡村振兴战略的要求，特色小镇成为重要的精准脱贫和返乡创业平台，成为城乡接合部的重要资源整合区和增长极，成为新兴城镇化创新发展的新模式。再次，基于新时代社会矛盾转化和物质生活文化需要，特色小镇成为供给侧改革的新载体和实现人民对美好生活向往的新空间。最后，特色小镇的政策集成不仅表现为现有政策的加总，还表现在对土地审批、转移支付、基金设立、企业发债等多方政策的先行先试和税收优惠等。 二是特色小镇呈现出明显的区域性特征。首先，与我国经济发展一样，呈现出较强的地带性特征。东部特色小镇和小城镇的数量较大，中西部特色小镇和小城镇的数量较小。其次，从特色小镇的选址来看，大中型城市的市中心、市郊、产业园或文化旅游景区是特色小镇的重点依托区域。如浙江杭州云栖小镇、北京密云古北水镇、深圳市天安未来科技小镇、浙江舟山禅意小镇等。再次，具有工业产业或现代生产性服务业依托的地区，往往期待打造以特色产业集群为依托的特色小镇，不具备产业基础的地区往往容易向特色文化、特色旅游方向靠拢来打造特色小镇，因此特色文化旅游小镇一时间呈泛滥之势。最后，不同区域政府和企业对特色小镇支持力度存在较大差异。相对发达地区的政府和企业推进特色小镇建设的力度相对较高，欠发达地区特色小镇建设处于政策和战略跟随状态。
三是七类特色产业成为特色小镇的主打产业。从全国特色小镇主导产业看，主要有金融基金类、新兴科技类、制造产业类、商贸时尚类、农业田园类、文化旅游类和运动休闲类七大类。其中，浙江民营经济发达，文化旅游资源丰富，各类新兴产业和经典产业小镇成为全国各地学习榜样。江苏实体经济优势突出，各种新兴科技类特色小镇建设也表现出强劲发展势头。中西部地区文旅类产业小镇较多，其重要原因是新兴科技产业发展相对滞后，而不是因为文化旅游资源较多。事实上，在这些特色小镇中，以制造业或服务于周边制造业为方向打造的特色小镇往往更具有发展的稳定性和可持续性，那些仅靠流动人口消费打造的特色小镇容易在经济波动中呈现出忽冷忽热的情景，往往会因为周边城市经济的波动或衰退而沦为“鬼镇”。
四是宜居宜游和文化特色是特色小镇的重要切入点。首先，宜居宜游和文化传承之所以成为宣传点是因为宜居宜游是国家特色小镇建设的基本要求;其次，一些特色小镇打造的就是旅游小镇或文化小镇，旅游、居住、文旅既是小镇的资源特点也是小镇本身的主体产业，比如梁祝小镇、桃李春风小镇、丝绸小镇等;再次，特色小镇要求走差异化道路，文化、旅游、建筑等资源较容易找到特色，适合走差异化的道路，比如非遗类的紫砂壶小镇，有产业、有文化、有旅游，具有鲜明的产业特色和文化旅游特色;最后，旅游类、文化类小镇的标准比较模糊，各种关于人物、事件、资源都比较容易冠以“文化”二字，进而冠以文化旅游小镇的名字。
五是各类特色小镇大都有对国家补贴的无限向往。首先，一些特色小镇在刚开始规划设计的时候，就是冲着国家对于特色小镇的各类资金补贴而来的，一旦没有得到补贴，就容易裹足不前了，其损失的可能就是一点规划费。其次，一些已经比较成熟的产业载体，往往是竭力去争取国家特色小镇的“牌子”，牌子到手后，等待的是国家补贴，如果没有补贴也无所谓，会继续按照原来产业平台的发展方向前进，对特色小镇建设的要求则容易置之不理。最后，一些政府和企业联合起来规划编制的特色小镇建设方案，在没有政府补贴的情况下，难以为继，有些直接沦为烂尾项目，有些则继续在半死不活中等待补贴。事实上，国家已经明确指出，特色小镇建设不再施行“命名制”，而是施行“创建制”，变事前奖补为事中事后奖补，期待靠补贴的特色小镇项目很可能会成为名副其实的烂尾项目。
3 我国特色小镇建设的共性影响因素
特色小镇建设不是单一的产业园区建设，也不是单一的住宅区或文化旅游功能区建设，而是多功能聚合体。在具体建设中，会受到更多发展因素的影响，除了地理位置和区域文化、生态因素，还会受到主导产业的市场前景、政策支撑等方面因素影响。从各地区实践来看，各地区特色小镇建设与发展路径具有较强发展共性。归纳起来，产业支撑、资源整合、发展模式和政策体系是影响我国特色小镇建设的共性因素。
3.1 产业崛起是特色小镇持续发展的根本动力
从浙江特色小镇成功经验看，产业发展壮大是特色小镇发展的原始动力。如代表现代新兴产业和科技的西湖云栖小镇，代表经典产业的龙游红木小镇，代表旅游业的武义温泉小镇，代表传统产业升级的诸暨袜艺小镇、桐乡毛衫时尚小镇，均是围绕主导产业而发展起来的，且具有较强的产业支撑能力。
相反，从浙江省发展不太理想的特色小镇来看，如南浔善湖笔小镇、磐安江南药镇、苍南台商小镇等，这些小镇之所以被浙江省列入警告类小镇，均是由于其主导产业的竞争力和带动能力出了问题。这些小镇的产业也曾经具有较强的国内外竞争力，但随着时代发展，其产品创新程度和市场接受程度出现了一定下滑，小镇根基就受到了动摇。
因此，不难看出，随着时间推移，缺乏产业资源及运营战略的特色小镇将提前退场，失去产业支撑及可持续发展潜力的小城镇将落于人后。特色小镇、小城镇建设必然在优胜劣汰中回归其价值本位，健康发展，从而真正发挥其时代意义。
3.2 邻近地区的市场资源是影响特色小镇成败的重要因素
特色小镇所在地人才市场、金融市场、消费市场、基础设施和公共服务等资源基础是特色小镇发展的基础性条件。从特色小镇的区域分布来看，即使增加区域平衡考虑的因素，特色小镇“东多西少”的特征依然十分明显，这与地区经济基础、资源配置等息息相关。
围绕特色小镇主导产业的网络性资源的可整合性是特色小镇发展的重要环境性条件。东部地区高质量生产要素投入遠超中西部地区，物质技术基础相对雄厚，各种富有弹性的企业发展网络成为短期内中西部地区不可跨越的优势，更适合发展功能性产业小镇。中西部地区特色小镇建设过程中，不缺乏良好的概念创意和独特的资源优势，但如果缺乏良好的特定产业网络，特色小镇建设就容易陷入孤岛式发展路径。
3.3 发展模式是特色小镇可持续发展的战略支撑
从政府和企业关系看，特色小镇发展模式可以分为政府主导、企业主导和政企合作模式。政府主导的特色小镇容易出现问题，这是因为政府往往缺乏足够的产业市场运作能力，但优点是筹措特色小镇建设资金相对灵活方便。企业主导的特色小镇建设容易成功，但筹措资金比较困难，如果步子过快容易陷入资金链断裂的困境。政企合作的特色小镇建设模式备受推崇，但总是容易在政府、企业的责权利边界上出现问题，成功时容易倒向政府主导的模式，失败时容易让企业来埋单。 从特色小镇产业运营看，特色小镇发展模式可以分为产品和服务输出型和就地消费服务型两种。产品和服务输出型特色小镇的主导产业决定了特色小镇的发展上限和存在的机遇与挑战。主导产业市场前景广阔并且具有厚实的本地市场是特色小镇持续发展的关键。位置和运营能力是就地消费服务型特色小镇的关键，那些具有不可移动性独特优势资源、良好区域位置和市场运营能力的就地消费服务型特色小镇具有相对美好的未来。
3.4 价值观念和专项政策对特色小镇具有导向和保障作用
对特色小镇的看法直接影响了地方政府和企业决策。浙江省在国家推出特色小镇相关政策之前已对特色小镇进行了深度实践和政策探索，自然成为我国特色小镇发展的先锋区。在国家住房和城乡建设部等部委推出特色小镇政策文件后，先后有26个省市区推出了当地特色小镇指导意见，对当地特色小镇建设起到了极大的推动作用。
不同的特色小镇政策导向直接影响了地方特色小镇的建设进程。实行创建制的省区一般采取宽进严定、动态培育、实绩摘牌、兑现奖补，奖补形式多样，如采取新增税收返还、用地指标倾斜、财政奖补、贷款贴息等多种方式的政策支持。实行“命名制”的省市一般按区域平衡原则，先认定每个地市若干个特色小城镇，再提出规划建设要求，政策支持方式显得单一和薄弱。目前来看，实行“命名制”容易产生过热现象，实行创建制则相对比较稳妥。
4 启示和建议
从我国特色小镇建设的政策路径、发展特征和共性影响因素看，我国特色小镇建设不仅表现出了城镇化空间拓展和集约发展的共性特征，也表现出了时代性产业发展和地域性经济结构转型的特殊要求。未来，要促进我国特色小镇高质量发展，不仅需要密切关注高端产业和传统高端产业发展方向，更需要关注高端人才流向和大规模人口迁移趋势，紧紧围绕产业集聚、人才集聚和人口集聚来推进特色小镇建设，着力构建以打造特色产业创新平台为核心的特色小镇政策体系。
4.1 围绕新时代发展要求，建立与时代要求相适应的特色小镇发展目标
首先，围绕新时代产业发展要求建设产业小镇。新时代要求发展战略性新兴产业和历史经典产业，也要求传统产业转型升级。因此，特色小镇的产业选择最好是战略性新兴产业和具有文化传承和广阔市场的经典产业，如果是传统产业最好与新时代文化创意和市场需求进行深度结合。总之，特色小镇要具有产业转型升级功能。
其次，围绕新时代的城镇化发展要求建设特色小镇。新时代的城镇化是高质量的城镇化，必须走绿色发展、协调发展、创新发展、开放发展和共享发展之路，必须在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局下发展。总之，新时代的特色小镇建设必须为新时代新型城镇化作出贡献。
最后，围绕新时代的社会主要矛盾和国家战略建设特色小镇。新时代的特色小镇必须要围绕解决人们对美好生活的需要与发展不平衡不充分矛盾展开，特色小镇建设必须要坚持目标导向和问题导向统一。新时代特色小镇要为国家战略提供必要服务，尤其是要结合中国制造2025、精准扶贫攻坚战、乡村振兴战略和全面建成小康社会等作出必要贡献。
4.2 借鉴各地区特色小镇经验教训，设计切实可行的特色小镇产业模式
首先，要重视小镇主导产业本身的成长性和集群可能性。产业是小镇建设的生命源泉，必须选择符合新时代发展要求和具有高成长性的产业，不能选择技术落后、产能过剩甚至会在可预见的时间内淘汰的产业。同时，如果主导产业难以形成集群也不具备成为特色小镇主导产业的条件，只有具有集群可能性的产业才有能力托起特色小镇发展的未来。
其次，要理顺政府和企业的合作关系，要确立政府引导、市场化运营和以企业为主体的发展模式。政府引导的主要任务是设计好政策框架要求，并为被政府认可的特色小镇提供必要的基础设施建设和基本公共服务。特色小镇建设主体应为企业，企业必须具有独立运营能力，而不是靠政府奖补资金维持特色小镇基本运转。
最后，要重视邻近地区市场资源的可整合性。邻近地区市场资源的可整合性是影响特色小镇成败的重要因素。良好的创意和产品服务能力是否能寄托于特色小镇这个载体上，很大程度上取决于特色小镇自身及周边市场资源的网络支撑能力，只有当能和自身邻近市场资源充分融合的情况下才有可能建设出具有成长性和竞争力的特色小镇。
4.3 建立健全特色小镇评测标准，加强特色小镇的规范性治理
特色小镇多元化、多样性决定了特色小镇难以形成统一的评测标准。从特色小镇自身而言，其类型多样，主导产业和建设目标不尽相同，不同类型小镇之间的差异显而易见。加之不同地域经济社会发展基础不同，东部特色小镇、小城镇建设相对更具优势。但这些差异有其客观性与必然性，也是中国特色小（城）镇发展动力与发展潜力之所在。
但是，特色小镇建设必须建立相对统一的基本评测标准体系。新时代特色小镇建设应重视以下几个方面的内容：一是特色小镇的产业基础和发展潜力，这是特色小镇最核心的因素;二是特色小镇建设面积要控制在1～3平方千米，具体情况具体分析，但不能过大或过小;三是特色小镇建设必须重视人居功能，但前提是有产业支撑，防止以人居功能为名行房地产之实;四是要重视文化旅游元素，除了旅游类的特色小镇，其他特色小镇要严格按照景区标准建设，但必须考虑文化傳承和旅游功能，文化应是围绕主导产业的文化和适当的民俗结合，旅游应是生产、生活、生态景观的融合。
最后，必须实行严格创建制、达标制，而不是命名制。各级政府应为已经建设并达到基本要求的特色小镇提供必要奖补资金或其他优惠政策，而不是命名就给奖补资金。在实施创建制过程中，实行宽进严出、先建设后补助政策，对一些符合基本创建标准的特色小镇投资企业提供必要优惠政策和先行先试创新机会。
4.4 围绕国家特色小镇建设政策指向，及时建立和完善当地特色小镇发展的政策保障体系
首先，国家发展改革委应尽快出台更为具体的特色小镇申报通知和奖补政策。目前，国家发展改革委联合其他部委已经下发了关于规范推进特色小镇的意见，但具体实施意见和第三批特色小镇申报通知还没出台。由国家发展改革委出台的第三批特色小镇申报通知将为新时代特色小镇建设提供最新的行动指南。 其次，地方政府要有所作为，建议对照国家发展改革委關于规范推进特色小镇的意见及时完善当地特色小镇政策。可以通过入股、租赁等形式加快特色小镇的项目用地审批流程，可以通过建立专项产业基金等形式为特色小镇提供融资支持，可以通过制定各类人才计划和返乡创客政策为特色小镇提供人力资源支撑，可以通过税收减免等形式为特色小镇建设的长远发展提供现金流支持。
最后，特色小镇建设要顺应产业发展规律，不可急功近利。目前成为大家心中特色小镇典范的特色小镇一般都不是强行规划设计出来的，而是在顺应产业规划、城镇化规律和时代要求的基础上发展起来的。比如大家熟知的杭州云栖小镇、义乌商贸小镇和杭州乌镇等当初建设的目的可能主要是打造一个新兴产业集群、小商品集散地、会展旅游目的地，随着产业的发展和国家特色小镇概念的提出，才有后来的特色小镇的概念。因此，特色小镇建设不可任意设计，也不可拔苗助长。
4.5 加快完善特色小镇建设的“典型引路”机制，充分释放高质量特色小镇的示范效应
首先，促进特色小镇的典型引路机制是和规范纠偏机制相互支撑、相互促进的。典型引路是指通过典型、示范特色小镇来引领特色小镇的发展方向，促进特色小镇高质量发展，强化事中事后的正向社会效应。规范纠偏是指按照特色小镇发展的基本要求对特色小镇进行监测，强化事前事中的规范引导作用。对正在建设的特色小镇，要强调规范和典型并重，要强调其特色，但不能偏离正确方向，向着典型示范小镇的方向进行建设。
其次，对典型特色小镇要继续加强监测和规范管理。对典型特色小镇不能放任自流，不能让典型特色小镇在享受到国家优惠政策后偏离了正确方向。已经公布的五类典型特色小镇，涵盖了多种制造业和服务业，具有较强的示范引领作用，但其可借鉴往往不是特色产业本身，而是如何有效培植特色产业和促进特色产业和生活、生态相融合的发展模式。不能让示范特色小镇偏离了产业建镇的正确方向，而去发展其他缺乏可持续性的“脚”服务业。
最后，加强对典型示范小镇的资金和政策支持。一是兑现国家和地方政府对典型特色小镇的各种资金补贴承诺，尤其是奖补资金和税收优惠承诺。二是鼓励典型示范特色小镇在土地征用、人才引进、体制创新方面进行先行先试，将典型示范特色小镇打造成为制度创新、政策创新尝试平台，而不仅仅是各种优惠政策的使用平台。三是尝试让典型示范特色小镇承担更多国家战略和政策实践任务，将特色小镇与科技创新、创新创业、城乡融合、乡村振兴、一二三产融合、新时代文明实践基地建设等政策和项目与典型示范特色小镇的高质量建设深度结合。
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[作者简介]张晓欢，国务院发展研究中心公共管理研究所副研究员，研究方向：区域经济、新型城镇化、文化和旅游产业、战略新兴产业和产业金融等。
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