加快推动小城镇绿色低碳发展

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　　党的十九大进一步强调构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，未来一段时间是加快小城镇建设的良好时期。在应对气候变化成为全球共识、生态文明建设全面推进的背景下，新时期发展小城镇更要注意走绿色低碳的道路。
　　一、新时代是推动小城镇绿色低碳发展的绝佳时期
　　（一）主要发达国家在城镇化中后期加快小城镇建设
　　国际经验表明，城市（镇）化一般经历三个阶段。第一阶段主要表现为人口向城镇集中，并因此促进村镇发展为小城镇，小城镇向小城市转化，大中城市的规模日趋扩大。第二阶段主要表现为人口流向城市的速度加快，大中城市迅速发展，小城镇发展速度相对减慢，甚至出现萎缩和停滞状态。第三阶段人口继续向城市集中，但速度变慢，主要以流向中小城镇为主。同时，大城市人口也向小城镇迁移，由此推动小城镇快速发展。
　　为顺应人口的流动趋势特别是城镇化后期城市人口向城镇回流的趋势，主要发达国家在城镇化中后期开始加快小城镇建设。例如，美国政府在20世纪50年代提出了发展小城市和小城镇的观点，1966年实施了“示范城市计划”，加大对小城市和小城镇的支持力度。再如，日本政府于1973年实施了“村镇综合建设示范工程”，分5个阶段提升小城镇的生活质量，目前在小城镇可享受与大城市几乎同等的便利生活。
　　（二）我国目前已基本具备了加快建设小城镇的条件
　　改革开放以来我国的经济建设主要集中在城市地区，小城镇由于处在城市和农村的衔接地带而受到的政策支持较少，经济发展相对缓慢，基础设施欠账较多，并且不同地区小城镇的发展水平差异很大，小城镇发展不平衡不充分的特点十分突出。
　　经过近40年的积累，我国综合国力大幅增强，城市建设已经具备相当的规模，在此背景下，加快建设小城镇的条件已经基本成熟：从资金来看，社会资金出现盈余，据不完全统计，2016年10月末我国社会融资规模存量为152.41万亿元；从政策导向来看，加快推动大中小城市和小城镇协调发展的政策信号愈发明显，乡村振兴战略、特色小镇建设更是为小城镇发展提供了良好契机。
　　（三）新时代小城镇发展要突出绿色低碳理念
　　当前，气候变化问题已经成为人类面临的最严峻挑战之一，全球合作应对气候变化已经成为各国共识，我国力争成为应对气候变化的重要参与者、贡献者、引领者；与此同时，生态文明理念逐渐深入人心，党的十九大进一步提出了建设美丽中国的战略构想，我国正在加快推进经济社会绿色循环低碳发展。
　　生态文明建设已经成为小城镇发展的重中之重。新时代发展小城镇，既要将小城镇建设成物质富足、文化丰富的特色小镇，满足人民日益增长的美好生活需要；又要将小城镇建设成山青水绿、生活舒适的美丽小镇，满足人民日益增长的生态环境需要。
　　新时代建设小城镇，要按照生态文明建设要求，秉承绿色低碳发展理念，彻底摒弃传统的粗放型发展方式，加快建立绿色低碳的经济体系，从源头上推动小城镇经济绿色转型、减少资源消耗；积极建立绿色低碳的能源体系，紧跟世界能源技术进步和产业革新的新趋势，减少能源消费产生的污染物排放和温室气体排放；倡导绿色低碳的生活方式，适度消费，杜绝浪费，自觉成为美丽小镇建设的贡献者。
　　二、推动小城镇绿色低碳发展应反映其自身特点
　　目前，我国有约22000个小城镇在广袤的土地上星罗棋布，小城镇不仅与大城市之间存在明显差异，小城镇与小城镇之间也存在较大差別。
　　（一）小城镇与大城市之间存在明显差异
　　形态布局方面，小城镇单体小、分布散。一方面，分散式的布局使得小城镇的集聚资源的能力较差；另一方面也使得小城镇的区域效应更强，调研结果表明小城镇更容易形成“20分钟生活圈”。从绿色低碳角度来看，以小城镇及其周边形成生活圈，构建慢行交通系统是绝佳之选。
　　经济社会方面，小城镇发展慢、基础弱。统计数据表明，小城镇经济社会发展水平和财政收入水平与城市相比仍有相当大的差距，在小城镇中依然聚集着大量传统的劳动密集型产业，基础设施也明显滞后。从绿色低碳角度来看，补齐能源、市政等基础设施短板是当务之急。
　　能源环境方面，小城镇能源供应多元但商品能源供应少，环境容量较大舒适度高。很多小城镇具备太阳能、沼气、生物质等可再生能源，这些能源价格低廉，对环境污染小。从绿色低碳角度来看，要积极利用小城镇的先天优势，加快发展可再生能源。
　　生活方式方面，小城镇居民的生活方式更加贴近于农村的生活方式，生活比较节俭。有调查表明，小城镇居民人均年消费不到全国城镇居民平均水平的一半，小城镇居民日常休闲以低成本的消遣方式为主，超过六成的居民半年都不外出就餐一次，76%的小城镇家庭更是从不外出旅游。从绿色低碳角度来看，小城镇居民在未来生活水平提高的同时，有必要继续保持节约简朴的生活方式，特别是对越来越多的奢侈浪费保持警惕之心。
　　（二）小城镇与小城镇之间存在巨大差别
　　我国不同地区小城镇的经济条件、资源条件、气候条件、职能定位都存在巨大的差别。从绿色低碳角度来看，不同小城镇的绿色低碳发展路径也将有所区别。
　　形态布局方面，不同小城镇与城市的距离差别很大。有些小城镇处于大城市周边，已经成为吸引城市人口的“卫星城”；有些小城镇距离大城市稍远，但是属于区域的中心城镇；有些小城镇具备丰富的旅游资源、文化资源等，或具有明显的区位优势、交通优势，是名副其实的特色镇；更多的小城镇属于一般镇，距离中心镇、卫星城均有一定的距离。从绿色低碳角度来看，要积极发挥小城镇的区位优势努力提高其通行能力，对于卫星城、中心镇内部要加快发展公共交通，对特色镇、一般镇内部要积极发展自行车、步行等慢行交通，对他们与卫星城、中心镇的区域交通，可以通过公共交通、电动汽车等方式解决。
　　经济社会方面，不同小城镇发展水平差异较大。总体上卫星城、中心镇的发展水平较高，特色镇、一般镇的发展水平偏低；东部地区的小城镇发展水平较高，中西部地区小城镇的发展水平较低。从绿色低碳的角度来看，要结合小城镇的发展阶段，合理选择绿色低碳发展路径。卫星城、中心镇可以瞄准战略性新兴产业、现代服务业加大绿色低碳转型力度，特色镇、一般镇可以升级传统制造业，发展现代农业和观光旅游等产业。 　　能源环境方面，不同区域小城镇的能源供应差异显著。卫星城、重点镇的商品能源供应较多，不少地方的能源供应与周边城市相差无几。一般镇、特色镇的秸秆、太阳能等可再生能源非常丰富，并且在不同地区有不同的优势能源品种。从绿色低碳角度来看，卫星城、重点镇要积极发展商品化能源，努力提高能源利用效率；一般镇、特色镇要结合实际情况推广可再生能源，特别是能源供应方式要与当地生产生活习惯形成有效衔接。
　　生活方式方面，不同区域的小城镇同样存在明显的差异。例如卫星城、中心镇居民更倾向于城市的生活方式，特色镇、普通镇的不少居民仍保持着农村节俭的生活方式。再如北方冬季寒冷，房间必须足够温暖；南方冬季温度较高但夏季非常潮湿，房屋空气的流动性非常重要。从绿色低碳的角度来看，北方小城镇的重点是提升房屋保暖能力努力降低能源消费，而南方小城镇的重点是提高房屋的通风能力，因地制宜采用分时分散的空气源热泵、地源热泵等采暖。
　　三、推动小城镇绿色低碳发展的思路和建议
　　新时代推动小城镇绿色低碳发展，必须尊重小城镇发展规律，依托小城镇的实际情况，分类施策。换句话讲，不存在一种或几种模式，能够适用于所有小城镇的绿色低碳发展问题。因此，更要努力发挥国家规划的引领作用，充分调动政府、市场、个人的主观能动性，积极利用小城镇资源优势、区位优势、成本优势，加快补齐基础设施短板和人才短板，探索符合小城镇实际情况的绿色低碳发展道路。
　　（一）遵循小城镇发展规律，发挥规划引领作用
　　小城镇发展并非朝夕之功，而是遵循着从初级到高级的一般规律。推动小城镇绿色低碳发展，首先要遵循小城镇的发展规律，把握建设节奏：一方面不能太慢，否则无法弥补小城镇与城市发展的巨大差距；另一方面建设速度也不能过于超前，否则将欲速而不达。
　　要进一步发挥规划引领作用，积极结合乡村振兴战略、特色小镇建设、棚户区改造等国家战略实施，合理设计小城镇发展路径：近期重点是加快补齐交通基础设施建设的短板，特别是通过合理规划建设绿色低碳的基础设施，尽量避免高碳锁定效应；中期以构建绿色低碳的产业体系为重点，激活小城镇的造血能力；远期要将构建绿色低碳的消费模式为重点，形成引领小城镇生活新风尚。
　　（二）开拓创新，探索小城镇特有的绿色低碳发展模式
　　小城镇与城市发展的条件不同，功能定位不同，因此不能照搬城市绿色低碳发展模式，反而要积极探索小而精、小而美的特有发展道路。具体来讲：
　　战略路径方面，不必像城市那样面面俱到，反而要结合小城镇的实际情况，从完善规划布局、发展低碳产业、引导低碳生活、构建清洁能源体系、完善生态系统功能、完善綠色基础设施等方面选择1—2个领域作为重点开展工作，特别是要注意不同领域之间的相互交叉和耦合共生。
　　空间布局方面，不能学习摊大饼式的布局方式，反而要限制空间范围，在有限空间下尽量提升资源集聚效应，加大产出率。
　　产业发展方面，少引入投资高效益低的产业，反而要充分结合当地的区位优势、成本优势、资源优势、文化优势，发展现代物流业、特色农业、文化旅游业、先进制造业等绿色低碳产业。
　　能源环境方面，积极摒弃煤炭等高碳能源，反而要结合当地实际加快应用可再生能源，特别是重视可再生能源与建筑的耦合。
　　生活方式方面，不能学习奢侈浪费的高碳生活方式，反而要继续保持勤劳简朴的生活习惯，减少攀比，适度享受。
　　（三）充分发挥政府与市场作用，合作共赢
　　新时期推动小城镇建设，要充分发挥政府作用和市场作用，按市场导向的要求，准确厘清政府与市场的关系。一方面，要准确把握政府和市场的职能分工。政府要加强对小城镇的规划引导，同时从加强公共服务等方面为小城镇提供保障。市场要积极参与小城镇建设，同时要为提高小城镇的管理水平和运营水平贡献力量。另一方面，要充分运用政府、市场各自的资金优势，为小城镇绿色低碳发展加大支持力度：
　　一是政府积极采用财政补贴、税收优惠、贷款贴息等方式加大对中西部地区、东北地区小城镇绿色低碳发展的支持力度。目前，中西部地区和东北地区小城镇经济欠账较多，同时市场力量发展相对缓慢。因此，更应加大财政资金对这些地区绿色低碳发展的引导作用。例如，对小城镇的绿色低碳产业进行税收减免，对小城镇建设绿色低碳基础设施实施贷款优惠，对小城镇地区采用绿色低碳技术进行财政补贴等。
　　二是积极探索PPP、BT等新型融资模式，借助社会资本支持小城镇建设。对部分发展基础良好、区位优势显著的小城镇，在准确把握小城镇特色优势和发展定位的基础上，可以积极发挥市场作用，引入特许经营公司开展小城镇建设运营，探索股权融资、债权融资等新型融资模式，积极打造小城镇特色的商业模式，借助市场寻求小城镇经济的更大发展。
　　（作者单位：国家发展改革委能源所）
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