政府采购投标保证金管理法律问题完善建议
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作者:刘栋
摘 要：设置投标保证金是当前我国政府采购招标文件中核心组成部分之一，自身具有极强的重要性与实用性特征。随着政府采购招投标工作的不断深入开展，当前模式下的投标保证金管理依然存在部分难题并亟待解决。从当前我国的投标保证金管理现狀入手，通过分析与讨论具体的法律法规体系来提出建议，以期推动政府采购招投标作朝着健康、有序方向发展。
关键词：政府采购招投标;保证金管理;法律问题
中图分类号：F25 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.14.005
1 政府采购活动中投标保证金的作用体现
1.1 投标保证金是得到投标资格的前提
投标保证金被作为政府采购招投标中招标文件的核心内容，起着关键性的推动作用。其中，政府采购招标文件中关于投标保证金的支付方式、数量金额和时间限制有着明确的规定。依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）和相关法规文件规定，投标保证金的缴纳是投标人能够递交投标文件的重要前提，只有缴纳了投标保证金，采购方才可接受其投标文件，当存在不缴纳投标保证金行为时，投标人则被视为无效投标或自动放弃投标资格，失去了参与竞争的权利，因此缴纳投标保证金实质上是对参与招标活动作出的承诺，为保证投标人有效参与招标并通过资格和符合性审查奠定基础。
1.2 约束作用，维护政府采购招标市场环境
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第二十三条和第三十八条、《条例》第三十二条条款均对投标保证金的管理作了规范，起到了对投标人和采购人双方的约束作用，《政府采购法》第四十三条条款中也明确了采购人和投标人之间的权利和义务，要依照平等、自愿的原则以合同形式商谈确定。由此可见，投标保证金的设定是与市场准则相契合的，投标保证金基于市场准则作为采购双方要约与承诺的标准性形式，体现了交易双方的平等，具有极强的现实意义与实践意义。
1.3 投标保证金可弥补采购人的损失，为其提供资金保障
我国最新颁行的《政府采购法》中第四十六条规定，当正式发出中标、成交通知书之后，存在成交供应商放弃自身中标项目情形时，需要自行承担法律责任。《条例》第四十九条规定，中标、成交供应商拒绝签署合同的，采购人可按中标或者成交候选人排序顺序确定其后候选人为中标、成交供应商，也可停止本次招标，取消中标、成交候选人资格，重新进行招标。从上述条款看，中标、成交供应商出现的违约行为均可通过不予退还投标保证金来弥补给采购人造成的损失，损失金额超过投标保证金的还应当补偿超出的部分。由此可见，投标保证金的设立不仅是对投标人特定行为的制裁，也对采购人合法权益提供了资金保障。
2 政府采购活动中投标保证金管理难题
2.1 投标保证金管理相关法律规定缺失，制约政府采购活动的监管
根据《政府采购法》内容来看，当前我国政府采购方式主要分为六类，即竞争性谈判、公开招标、询价、单一来源采购、邀请招标和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。上述六种方式同样可以被细化为非招标采购和招标采购模式，其中的邀请招标属于具体招标，其他方式属于非招标，而在非招标模式下的保证金管理相对于招标模式缺乏相应的法律支撑，其相应的适用范围偏小，主要表现在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中的第二十九条、第三十八条条款，其相应条款也应在非招标模式下同样适用。
在招标和非招标模式下均存在的另一项法律法规问题是没收投标保证金的主体责任方该如何明确，在我国政府采购相关法律法规、政策性文件中均未对其做出相关规定，也没有对其产生的没收行为进行规范，从而缺失了对没收行为的监管。
2.2 投标保证金管理超出规定部分法律制度存在空白
《条例》第三十三条规定，非现金形式是投标保证金基本提交形式。在实际操作中，采购人或采购代理机构为了自己的利益不受损失，在相应招标文件中要求用支票形式提交，以到账为准，实则还是现金的形式，这样无形中给予投标人增加了企业资金压力。
《条例》第三十三条规定，采购项目预算金额需要高于投标保证金金额的2%以上。在具体操作中，采购人或采购代理机构往往将其规定置之一旁，按照自己的要求进行设定，最终要求缴纳保证金的金额会超出项目预算金额的2%。
《条例》第三十三条条款规定，自中标通知书发出之日起5个工作日内退还未中标人的投标保证金，签署合同之日起5个工作日内退还中标人的投标保证金。在具体操作中，由于采购人或采购代理机构以各种缘由的无端拖延，导致保证金退还时间都会远超出规定的时间，同时因缴纳保证金产生的银行利息也不会给予退还。
以上超过规定以外的情形，在我国政府采购法律法规中缺乏规定，法律制度存在空白，间接影响了正常的政府采购招投标市场秩序。
2.3 各方主体出于自身利益对投标保证金收缴工作观点不一致
在实际的政府采购工作中，采购人往往直接将所有涉及采购工作的事务全部委托采购代理机构办理，其中包含着投标保证金。然而，当出现投标人通过法律手段要回被扣罚的投标保证金情况时，采购代理机构和采购人之间将会存在一定纠纷，采购人会将责任方推向采购代理机构，而在实际操作中此种方式是不予被认可采信的，采购人和采购代理机构之间是委托代理，属连带关系，应由双方共同承担，这样采购人会花费更多的时间和工作量来处理而不是从中获益，而导致采购人在投标保证金管理态度上的消极。 对于采购代理机构、银行和投标人而言，银行作为负责开设保证金账户、管理投标保证金的金融机构，在投标保证金管理过程中，若存在没收投标保证金行为时则将不会从保证金滞留账户中获益。同样采购代理机构和投标人其自身经济利益也都有不同程度的受损，这三者基于自身利益考量，在投标保证金管理相关规定中往往会持反对态度。
对于财政部门而言，不仅是作为组织财政收入的主体部门，同时又承担着监管政府采购部门的角色，对投标保证金缴纳行为进行实时监管。但是在实际的管理与监督过程中，因财政部门没有真正走进投标保证金实际流转环节，使得其对于投标保证金中的约定情况掌握程度较低。
3 全面优化政府采购工作中投标保证金管理的具体方式与策略
3.1 健全与完善法律制度，细致梳理与解决投标保证金制度中的短板
细化政府采购工作内容，梳理立法层面的投标保证金制度是提升我国政府采购招投标工作的关键与核心。例如，在《政府采购法》中将保证金收纳责任主体明确为采购人，并通过细化职责来更好地厘清监管部门与采购双方的职责分工。为此，只有积极做好立法工作才能有效提升政府采购工作的条理性与系统性，从而形成完整的约束与规范。
通过立法明确采购人与采购代理机构的责任，同時积极做好监督工作，以期全方位提升投标保证金管理质量。通过制定相应管理实施细则，确定投标保证金界定范围、缴纳形式、标准，确定没收原则，加强对其管理行为的监管。
3.2 优化政府采购信息系统，强化技术支撑效力
财政部门作为监督政府采购投标保证金缴纳工作的主要责任方，需要不断完善自身的监管职责，需要以健全与完善政府采购信息系统为基础，通过建立相关管理系统不断提升对采购人、采购代理机构和投标人的约束行为，不断优化保证金的返还机制、辨识预防采购代理机构和采购人挪用投标保证金等特殊情形行为，不断提升实际监管质量，以期发挥良好的监管效果。
3.3 构建完善的政府采购信用体系
现行市场制度建设体系下，信用建设与道德建设、法制建设相辅相成，共同发挥着各自的长处和作用，共同规范着市场经济秩序。信用体系的建设可将违法违规行为的采购各方纳入诚信惩罚体系，并且将会纳入黑名单，在此期限内，上述主体被禁止参加任何形式的政府采购活动。
4 结束语
大力推动优化政府采购投标保证金管理，是深化政府采购制度性改革的重要举措，需不断以完善政府采购过程中的投标保证金法律问题为基础，积极做好完善立法、优化政府采购信息系统、加快信用体系建设等工作，并行之有效的提升财政部门的监督与管理质量，积极应对政府采购过程中的各种风险，净化政府采购招标、投标环境，促进财政经济健康发展，推动政府采购招投标工作的顺利开展，为更好地优化营商环境，打造良好的政府采购市场环境奠定基础。
参考文献
[1] 林日清，林思捷.政府采购投标保证金管理法律问题浅析[J].中国政府采购，2019，（08）：3641.
[2] 黄雪苹.完善政府采购投标保证金制度的思考[J].现代经济信息，2019，（15）：80.
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