论行政事业单位内部控制规范视角下之合同管控
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作者:张爽
摘要：随着我国市场经济的不断发展、经济利益导向原则不断强化的趋势，行政事业单位面临法制化程度也在不断提高，同时因其在履行管理国家事务职能的同时占有着巨大的资产和社会资源，故合同管控工作无论从提升单位自身管理水平视角，还是从提高财政资金使用效率、更好地完成公共服务这一受托责任来看都显得尤为关键和迫切。《行政事业单位内部控制规范（试行）》自2014年1月1日起实施以来，在我国的经济体制改革不断深化的新背景下，行政事业单位作为能够独立行使民事权利、承担民事义务的法人单位，签订经济合同的数量逐渐增多，合同风险逐渐扩大，而合同管理工作作为内部控制的重要内容之一也日趋突显重要。文章结合所在单位的合同管理现状，从行政事业单位合同内部管控中重要环节存在的问题入手，通过分析问题的产生原因及存在风险，提出了合同管理内部控制的主要管控对策。希望通过本次研究，从可操作性角度，起到提高行政事业单位经济合同内部管控水平，促进行政事业单位平稳、健康运行的目的。
关键词：行政事业单位;内部控制;合同管控
一、引言
近年来，随着我国经济体制改革的不断深化，行政事业单位作为能够独立行使民事权利、承担民事义务的法人单位，签订经济合同的数量逐渐增多，合同风险逐渐扩大，合同管理工作作为内部控制的重要内容之一也日趋重要。但一些行政事业单位在经济合同管控方面还存在着诸多问题。
二、行政事业单位经济合同管控方面存在的问题
（一）单位合同内部管理制度不健全
1. 合同内部管理制度内容不全面
实际工作中，尽管大部分行政事业单位已经逐渐认识到了经济合同管理的重要性，陆續建立了内部管理制度，但是依然存在制度内容不成体系的现象。比如，一些制度中没有明确、科学地落实归口管理的具体内容，管理层难以掌握合同事项的综合信息，导致单位整体合同管控水平难以提高;一些单位的制度中对于签订合同的经济活动范围和条件没有做出明确的规定，对应签订合同的经济业务未订立合同，或违规超权限签订合同，造成单位经济利益受损或经济活动违法违规等业务风险。
2. 部门间沟通协调机制不完善
行政事业单位合同通常涉及业务范围较广、内容专业性较强，而工作中单位对合同的管理职责又常常分散到各个部门，管理过程中，由于部门间的沟通缺乏相应的协调机制，尤其是财务部门与业务部门、归口管理部门间的协调流程不畅，造成对合同中的一些重要事项未能及时跟进，使合同管理与预算管理、收支管理相脱节，同时也会增加单位承担经济损失的风险。
（二）合同订立阶段工作不严谨
1. 合同立项调查论证不充分
一些行政事业单位往往不够重视合同订立前的立项调查，一方面表现在前期未针对合同事项进行足够的可行性分析和讨论，出现合同事项内容重复、遗漏、不合理等现象;另一方面表现在没有根据合同事项对合同的另一方在资质、诚信、履约能力等方面进行周密的调查、论证和比较， 为合同的履行留下了隐患，增加了合同违约的风险。
2. 合同协商谈判过程不慎重
协商和谈判是合同签订前非常重要的一个环节。 对于重大合同，单位没有组织由相关技术领域的专家及法律、财经专业人员参与的谈判团队开展谈判，对于一般合同中的关键条款、专业性较强的问题，参与谈判人员没有根据单位制定的授权范围进行谈判，都有可能造成对合同核心内容的缺失或是不当让步，而导致单位利益受损;另外，在合同的协商谈判过程中，对于重要事项和参与谈判人员的主要意见“做记录、不存档”的现象也多有发生，同样会给后续工作带来管理风险。
3. 合同文本起草及审核不严格
行政事业单位在起草合同文本过程中，难免会出现合同文本内容不严密、不完整以及文字表述不当产生歧义，甚至是违反国家法律法规的现象，如果在合同文本审核过程中没有发现并纠正这些内容，可能会造成合同无效、经济活动违法违规及单位经济利益受损等情况发生。
4. 合同审批签署过程有疏漏
合同文本审核完成后，单位还应与对方履行正式签署手续，加盖单位的合同专用章，并进行登记备案。在这项工作环节中，单位没有明确规定合同的授权审批职责和签署权限，会导致越权签署合同;单位合同印章管理存在疏漏，会造成未经审批流程的合同加盖了合同印章;对于多于壹页的合同未加盖骑缝章，容易引发已签署的合同被篡改;对于已经完成签署盖章的合同未登记或登记不及时，也会对合同执行及其跟踪管理带来不利影响。
（三）合同履行过程中控制及监管不扎实
1. 合同履行过程控制有缺失
在合同履行过程中，从内部控制管理规定角度分析，通常需要在以下两个层面进行控制。在合同结算控制方面，有些单位不重视合同资金结算的会计控制，使单位利益受损，对于涉及收入的合同，由于信息滞后往往难以做到应收尽收和及时入账;对于涉及支出的合同，因支付环节的审批流程有欠缺导致合同价款支付与合同约定不符的情况发生;在合同执行进度控制方面，由于跟踪管理工作落实不到位，容易出现收付款进度与合同执行进度不匹配的现象，而在发生异常情况、违约可能或违约行为时亦不能及时采取有效措施降低不利影响，甚至还有可能引发合同纠纷，导致单位经济利益受损或遭受诉讼。
2. 合同履行监督审查措施不力
一般而言，行政事业单位往往由于监督审查的主体部门职责不清晰，信息化管理水平落后、手段缺乏科学性，导致监督审查的效果有限，使得单位在合同事项调整时出现签订不利补充合同，变更不当或无效、解除合同不符合规定等情况，造成合同无法正常履行，给单位带来利益、声誉的双重损失。
（四）合同档案管理责任落实不到位
1. 合同档案管理部门未统一 现实工作中，有的行政事业单位对于合同档案管理工作没有实行归口管理，合同档案散落在单位的各个部门，或是保管在各个经办人手中，既不利于合同信息的安全保密管理，也无法保证合同档案管理的整体水平，甚至还会因为保管人员的工作调动导致合同档案的消失，由此给单位合同内部管控工作的有序开展造成诸多不利因素。
2. 合同档案管理流程有漏洞
目前，在一些行政事业单位合同档案管理工作流程中还存在着一些不容忽视的问题，比如在登记时只做到了订立环节的登记，而漏掉了对履行、变更等情况的登记;没有做到定期对合同进行统计、归档;对于合同文本借阅流程也比较随意;不重视合同内容泄密环节的管理。这些隐患， 轻则会使单位合同内部管理工作显得十分混乱，重则会造成单位利益、甚至是国家利益受损。
三、行政事业单位经济合同管控方面存在问题的解决对策
（一）完善单位经济合同内部控制管理制度体系
1. 建立内容完整的合同内部管控制度
合同内部管控工作是一项内容复杂、细致严密的管理工作，因此行政事业单位有必要结合自身的实际情况，建立一套行之有效的合同内部管理制度。一般而言，一套完整的合同内部管理制度应当主要明确以下方面的内容：第一、限定合同订立的范围和条件;第二、明确合同业务的归口管理方式;第三、合同业务的授权审批、签署权限和责任划分;第四、合同立项、拟订、审批、签署、传递、执行、结算等环节的程序和要求;第五、合同档案管理要求; 第六、合同监督考核管理办法。
2. 落实归口管理，完善内部沟通协调机制
根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》中的规定，行政事业单位应当对合同业务实施归口管理。基于此，行政事业单位可以根据自身管理状况，设定办公室或法律部门作为合同归口牵头管理部门，对单位所有合同业务实施统一规范管理，负责组织并参与重大合同的谈判、起草、审查和订立;管理合同专用章;对合同资料进行登记和归档;组织或参与合同纠纷的调节、诉讼等工作。由于合同的订立通常与单位资金的收支密切相关，因此，单位必须要建立业务部门、合同归口管理部门与会计部门间的沟通制度，从而实现单位合同管理与预算管理、收支管理的协调一致，保证单位科学、合理地配置资源，有力提高资金使用效益及管理效率。
（二）理顺合同订立过程的决策机制及审批流程
1. 重视合同立项前期调研，实现科学立项
行政事業单位应重视合同的源头管理，建立科学、民主的合同立项决策制度。一方面，单位要保证在合同订立前进行充分的论证及可行性分析，对于涉及技术专业性强、法律关系复杂的合同项目，还应组织相关技术专家，以及法律、财经专业人员进行论证，避免重复立项、不合理立项的情况发生;另一方面，还应当在合同订立前调查同对方的主体资格、资信情况、履约能力、拟签订的合同内容是否在其经营范围之内等情况，同时对这些资信情况进行充分的分析、比较，从而实现科学立项。
2. 谨慎进行合同协商谈判，确保周密订立合同
行政事业单位应当根据自身业务情况选择适当的洽谈方式。同时，在谈判前应收集国家相关法律法规、行业监督、同类产品等与谈判内容相关的信息;在谈判过程中要保证在单位的授权范围内进行，关注合同核心内容和关键细节，加强保密意识。另外，在合同谈判过程中，合同经办人应负责记录重要事项和参与谈判人员的主要意见，并由本单位参与谈判的所有人员签字确认，事后谈判记录要与合同其他资料一并存档保管，以备查阅。
3. 加强合同文本起草及审核能力，保证合同合法有效
行政事业单位应当保证合同文本内容准确表达双方谈判的真实意思。一般而言，合同文本应由合同经办人负责起草;重大合同、法律关系复杂的合同应有由法律专业人员参与，共同起草;可以根据单位业务情况，对于经常发生的合同项目制定出合同文本模板，也可以优先选用国家或行业的合同示范文本，但无论采取何种形式，都应当注意根据实际情况，对涉及权利义务关系的条款进行认真审查及必要的修改。起草好的合同文本，经合同经办部门负责人审核通过后交由合同归口管理部门组织后续的专业技术、法律、财务方面的内容审核工作。
4. 细化合同审批签署环节中的各项工作规程，防止引发潜在风险
完善的合同审批签署流程，通常需要注意以下几点：第一、要严格划分各类合同的签署权限，对外正式订立的合同原则上均应当由单位法定代表人签署，如授权单位其他领导审批签署，应当持有载明授权范围的授权委托书;第二、必须设专人保管合同印章，在合同文本加盖合同印章前应检查合同是否完成审批流程，同时记录印章使用情况备查;第三、通过加盖骑缝章，使用防伪印记等措施，防止已签署的合同被篡改;第四、合同审批签署完成后，合同经办人应将合同文本及所附资料交由合同归口管理部门进行统一管理。
（三）加强合同履行的过程控制及监控力度
1. 加强合同履行过程中会计结算控制和执行进度控制
加强合同履行过程的控制，不仅可以有效提升行政事业单位公共服务的效率和效果，还能够及时防范违约风险。在合同会计结算控制方面，财务部门要在与合同归口管理部门合同信息共享的基础上，建立满足单位自身业务管理需求的合同项目财务管理制度，设置经济合同管理岗位，明确岗位职责及相应的合同收付款结算工作流程;在合同执行进度控制方面，单位应明确规定合同经办人要随时跟踪合同执行情况，发生异常情况时要随时报告部门负责人、归口管理部门、财务部门，当发生违约可能或违约行为时，要及时采取科学的应对手段，有效降低不利影响。
2. 明确合同监督审查主体及职责，逐步走向全过程管理
单位内部的合同监督审查机制，重点在于避免合同内部管控制度流于形式。首先，单位应明确内部审计部门或合同归口管理部门为主责部门，负责履行日常监督检查职责，发现异常情况及时处理应对，有效防范合同履约风险;其次，该部门还应定期对审查结果进行分析评估，对已经出现合同风险的情况要科学客观地分析原因，找出相关责任人，为合同考核机制有效运行提供依据;最后，基于当前信息技术的飞速发展，有条件的行政事业单位应当充分利用现代化信息化手段，积极开发适合单位业务发展需求的合同信息管理办公软件，对合同管控工作做到环环紧扣、道道把关，逐步实现闭环、精细化的全过程监管。
（四）明确合同档案归口管理部门及其管理职责
1. 明确合同档案管理部门，提升整体管理水平
通常情况下，行政事业单位应由合同归口管理部门指定管理专员，负责本单位全部合同的档案管理工作。合同归口管理部门应当对合同资料实行统一连续编号，建立电子合同台账，详细登记合同的订立、履行和变更情况以及中间所有的关键节点的情况，定期对合同进行统计、分类和归档。
2. 明晰合同档案管理工作流程，确保合同信息安全
完整的合同档案管理流程不仅包括对合同进行编号、 登记、分类、统计、归档这些工作， 同时还应对传递合同、借阅合同、防止内容泄密等方面做出必要的规定。合同归口管理部门应当建立合同借阅台账，并及时催收借出的合同档案，防止合同丢失或者信息泄露。另外，合同管理各环节工作人员，必须严格遵守单位的保密规定，未经批准，不得以任何形式泄露合同订立与履行过程中的涉密信息。
四、总结
在我国进一步深入推进经济体制改革、依法行政的新形势下，对于行政事业单位来说，合同管控工作是单位内部控制管理中的一项重要内容，其管控水平的高低不仅关系着整个单位的经济活动是否能有序开展、依法完成公共服务职责，同时也关系着单位今后的发展道路。要想发挥内控管理的实际作用，必须正确认识到工作中的不足，不断思考、持续创新，构建科学、有序的合同管控体系，从而有效提高财政资金使用效率、更好地完成政府所赋予的社会公共服务职责。
参考文献：
[1]刘春旺.浅议如何加强行政事业单位的经济合同管理工作[J].经贸实践，2018（1X）.
[2]杨慧波.谈行政事业单位合同管理的主要风险与对策建议[J].现代经济信息，2017（01）.
[3]杨凯霞.浅析行政事业单位经济合同管理[J].财会学习，2015（14）.
（作者单位：中华医学会北京分会）
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