乡村振兴视角下农村宅基地退出与补偿机制实践模式研究
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作者:刘丹丹
摘 要：农村宅基地的退出与补偿机制能够实现我国城乡人地资源的优化配置，提高广大农村宅基地的实际利用效率。越来越多的地区和城市开始逐步开展农村宅基地退出与补偿的积极尝试。通过梳理典型地区或城市农村宅基地退出与补偿的实践模式;对其宅基地退出与补偿机制中涉及到的基本思路进行分析;并基于保障农民权益、土地集约利用、资金平衡方式、操作的可推广性四个维度对典型地区的具体实践模式进行评价;对乡村振兴视角下我国广大农村应该如何健全宅基地退出与补偿机制提出建议。
关键词：宅基地;乡村振兴;土地改革
0 引言
我国农村宅基地的退出与补偿机制是实现乡村振兴伟大目标的有效途径。进入21世纪以来，广大农村在城市化与工业化双重推动下呈现出新时代的新问题。城市的快速发展不仅使得大量农村人口迁入城镇，土地资源的稀缺性体现的愈发明显。一方面，从城市来看，快速的城镇化与工业化使得城镇居民对住房品质、公共设施条件以及环境的要求逐渐提高，由此滋生了城市方面对建设用地的大量需求;另一方面，从农村来看，农村常住人口逐渐减少，“空心村”的数量一直在高速增加，农村基地闲置浪费等问题异常突出。鉴于城市与农村的不协调发展，城乡两端均造成了大量土地资源的浪费，农村土地制度亟待开展新一轮的改革。
2018年，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中在我国乡村振兴的总框架中将农村宅基地“三权分置”的改革构想进行原则部署。探索推动宅基地退出与补偿机制，有利于逐步实现农村宅基地市场的盘活，不仅能够破除城乡二元结构，统筹城乡协调发展;同时推动社会资本积极引入农村，使我国广大农村走向振兴发展之路。在这样的大背景下，探索农村宅基地的退出与补偿机制对乡村振兴战略具备必要的实际意义。
1 典型地区农村宅基地退出与补偿实践模式
为了加快城乡两端统筹发展，各地区或城市均针对农村宅基地退出补偿做出了具体的实践与探索，尝试建立了多元化的宅基地退出补偿模式。考虑到各地区、城市之间具体做法的差异，可将诸多实践模式大体分为括宅基地置换补偿、宅基地收储、资本化补偿三种。
1.1 宅基地置换补偿模式
1.1.1 浙江嘉兴的“两分两换”实践
聚焦浙江嘉兴的“两分两换”实践模式，其核心即将“宅基地”和“承包地”分开，将“搬迁”与“土地流转”分开。在村民依法自愿的行为基础之上，以自家宅基地来置换城镇的房产、以自家土地承包经营权来置换相应的社会福利保障。同时，基于“耕地占补平衡”原则之上，将复垦的耕地指标置换为商业或工业用地的模式来平衡巨额财政投入。
1.1.2 天津“宅基地换房”模式
该模式以“坚持农民承包责任制不变”“耕地总量不减少”为基本原则，充分尊重当地村民的个人意愿，由当地政府进行指导工作，开展新型小城镇的规划、设计和建设，最终建成有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。若村民自愿退出自己的宅基地，可以按照提前设定的置换标准无偿地换取新型小城镇中的住宅。
1.2 “宅基地收储”模式
江苏宿迁的“宅基地收购储备”模式是对城镇国有土地收购储备的借鉴。首先，由宿迁市政府在各区、县设立农村集体建设用地储备机构;村民自愿退出自家闲置的宅基地或者其他集体建设用地使用权，农村集体建设用地储备机构可通過实施市场化的手段，对其进行统一的收购与复垦。
1.3 宅基地资本化补偿模式
1.3.1 四川“土地银行”模式
四川省彭州市立足于农村宅基地使用权和承包经营权确权的基础上，鼓励农民将闲置或低效利用的土地集中起来，存入“土地银行”。“土地银行”将农户存入的土地贷给其他的土地需求者，以便开展大规模的农业生产经营。在这种模式下，农村闲置、分散的宅基地资源得以盘活，村民对宅基地及承包地的处置权利得以保障。
1.3.2 重庆“地票交易”模式
重庆“地票交易”制度的核心是以“城乡建设用地增减挂钩”和“耕地占补平衡”为基础，以村民和农村集体经济组织完全自愿退出宅基地为前提，以保障村民集中居住等为具体方式，节省出农村建设用地。将节省出的建设用地复垦为耕地，节余出的“建设用地挂钩指标”来消化城市对于建设用地需求，具体手段可以通过农村土地交易所将“地票”面向社会进行公开的市场化交易。
2 基于宅基地退出与补偿机制基本思路的模式分析
宅基地承载着广大农民最为现实的居住保障功能，关系到作为农民最直接、最根本的利益问题。作为实现乡村振兴的有效途径，农村宅基地置换补偿的过程应遵循以下的基本思路：第一，应以保障农民权益为基本准则，以维护农民的核心利益是作为解决农村问题的根本立足点，在这个过程中合理维护农村土地权属变更过程中的政治利益，兼顾农村宅基地的保障功能与财产价值功能，反之在补偿过程中以实现保障农民社会权益的根本准则;第二，在农村宅基地的使用效率方面也应遵循土地集约利用的指导思想，基于集约用地原则之上优化农村生活生产空间;第三，财政资金的支撑是宅基地退出与补偿实践稳步推进的保障，能否实现资金平衡是开展宅基地退出与补偿机制的关键;第四，在尊重差异化的宅基地退出与补偿方案的前提下，典型区域的宅基地退出补偿机制应具有可操作性与可推广性，才能进一步探索推进退出补偿机制、深化改革的系列工作。笔者从如何保障农民权益、实现集约用地的目标、保障资金的平衡，以及该模式的可操作性四方面进行具体分析。
2.1 农民权益
从保障农民权益的角度来看，想要有效地推行农村宅基地置换补偿机制，必须以统筹城乡居民社会保障机制和就业机制为基本前提。根据上文的梳理，嘉兴的“两分两换”模式以政府为主体引导组织的农民职业培训，很大程度上帮助解决农民的再就业过程中涉及到的诸多问题。四川“土地银行”的模式为广大农户和其他的市场主体搭建了一个公共平台，通过暂时性地过渡土地使用权，让市场不同主体的需求得到满足，即使农村村民通过闲置土地获得较稳定的财产性收入和工资收入，同时给农民留有生存和发展的保障。重庆“地票”模式不仅有利于促进农民增收、保障农民权益，在改善农村生产生活条件的基础之上同时实现城市反哺农村的效果。 2.2 集约用地
从集约用地的角度来看，农村宅基地的布局存在明显的地域差异，各地区在开展农村宅基地退出与补偿工作时均体现土地集约利用的原则。不同的模式虽然形式不同，做法有差异，但均将农民退出的宅基地进行统一组织复耕。诸多做法殊途同归，既保护了耕地红线不受损，又推动实现了耕地占补平衡;同时，通过拆旧建新集约利用土地，既能减轻土地的闲置浪费，提高了农村宅基地闲散低下的利用效率，又在一定程度上缓解城乡土地供求关系之间的现实矛盾。
2.3 资金平衡
从资金平衡的角度来看，天津是“宅基地换房”项目模式通过以土地出让收益权质押方式由银行贷款获取资金，置换出的经营性用地以“招拍挂”进行市场化有偿公开出让，收益部分反过来用于小城镇的建设。浙江嘉兴的“两分两换”试点以政府巨额财政投入作为该模式顺利开展的基础保证，与此同时筹集各类社会资金，确立了政府、银行、农民共同参与的闭环，形成较为合理的农村土地整治运行模式。重庆的“地票交易”模式使得固化的土地资源转化为可流动的资本，在交易过程中又实现了建设用地指标的商品化、市场化，合理促进宅基地退出与补偿模式资金的平衡。
2.4 推广难度
从操作的可推广性来看，嘉兴的实践过程中，政府凭借较高的信誉度背书，在此背景下，银行愿意以预期的土地复垦指标提供抵押贷款的服务，政府靠交易土地复垦指标的收入来还本付息，这样的经验对于其他地区的管理与创新具有学习借鉴意义。在上文对于“土地银行”模式的分析中提到土地需求者不直接与农户打交道，这种做法一方面降低了其风险和成本，充分体现了农民对宅基地及承包地的处置权利，是城乡一体化改革中的农村产权制度的创新，同时对于我国农村真正实现规模化的农业生产经营具有重要意义。重庆“地票交易”实践通过建立一个“地票”交易市场，充分地调动了市场活力，能够有效盘活农村集体建设用地资源，最大限度地优化农用地与建设用地的空间布局，具有很强的推广意义。
3 健全农村宅基地退出与补偿机制的建议
第一，拓宽农村融资渠道，以支撑宅基地置换补偿机制的长期稳定推进。就我国广大农村当前的现实情况来看，各地宅基地退出与补偿实践模式的资金来源看似丰富，但究其本质不外乎财政资金、银行信贷、国有土地出让金与社会资金。从不同的资金来源与融资渠道来看，过度依赖于政府财政的行为模式给政府造成的负担较重;银行贷款筹资方式申请过程复杂且存在金融风险;通过社会筹集资金的方式又缺乏相关的法律支撑，难以确保资金的安全性。因此，从资金平衡角度解决这些长期存在的现实矛盾、拓宽宅基地退出补偿融资渠道，是支持宅基地退出与补偿工作的長期开展的基本保障。
第二，完善农村宅基地制度的法律法规体系及配套机制。农村宅基地征收补偿的标准的制定权力下放给地方政府，各地标准不统一，且不能从宅基地的特殊性出发考虑补偿标准，导致补偿政策实施混乱，在同时，受限于中国农村的土地制度，宅基地的用益物权得不到体现，农民的实际利益得不到保障。目前我国关于宅基地制度的法律法规有效法律条文数量过少，存在政策措施规则重复、法律监管效力不高、法律保障效力不强等问题，指导现实操作性不强。因此，我国亟待完善农村宅基地制度相关法律法规与相关配套机制。
第三，提升村民参与度，建立政府-社会资本-集体-农民“四位一体”的有机联动。在乡村振兴的背景下，农村宅基地退出与补偿情况复杂，涉及农民切身利益，如何协调好村民、集体、政府与社会资本各主体的利益，实现全方位的村庄振兴，亟需建立政府-社会资本-集体-农民“四位一体”的有机模式，理清实践过程中各主体所扮演的角色。村民作为宅基地退出与补偿的主体角色，应该参与进入整个过程，以便提出自己的要求与偏好;政府扮演协调与政策引导的角色;社会资本的引入能够完善市场化融资渠道以促进实现资金的平衡;而集体则充当桥梁，连接起整个有机体主导宅基地退出与补偿的整个过程，最终能够实现宅基地退出与补偿机制的有机联动。
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