乡村振兴战略背景下宅基地有偿退出的阻力分析及其机制完善

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　　 [摘 要]农村宅基地的合理有序退出是农村宅基地改革过程中不可忽视的环节，是乡村振兴不可或缺的动力。因此，应基于农村宅基地有偿退出的相关问题，分析退出阻力，完善宅基地退出机制，提升农村内部潜力与外部驱动力，以盘活农村宅基地，提升农村土地资源配置效率和农民收入，推动乡村振兴战略实施。
　　 [关键词]乡村振兴战略;宅基地退出阻力;宅基地退出机制
　　 [中图分类号]F292
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]2095-3283（2019）04-0087-03
　　Abstract： It is a reasonable and orderly exit of house-site in the countryside can not be ignored in the process of the reform of rural homestead， is indispensable to rural vitalization of the power.Therefore， we should be based on the relative problems of rural homestead paid out， analysis to exit resistance，conplete the homestead exit mechanism， enhance rural internal potential and external driving force， to revitalize the rural homestead，improve the efficiency of rural land resources allocation and peasant income， promote rural revitalization strategy implementation.
　　Keywords： Rural Vitalization Strategy; Homestead Exit Resistance; Homestead Exit Mechanism
　　 [作者简介]李海迪（1994-），女，汉族，辽宁锦州人，渤海大学政法学院法律硕士研究生，研究方向：宪法学、土地法学;柯羲和（2000-），男，满族，中南财经政法大学刑事司法学院，本科生，研究方向：法学。
　　[基金项目]本文系辽宁省社科联2019年度辽宁经济社会发展立项课题 “乡村振兴战略背景下辽宁农村宅基地退出法律规制研究”的阶段性成果（项目编号：lslktyb-087）。
　　 党的十九大提出了实施乡村振兴战略，这是促进农业发展、农村繁荣、农民增收的治本之策。随着这一战略的推动，我国现行农村宅基地相关制度存在的问题日益突出，一定程度上制约了农村资源的有效利用和经济发展，城市化进程持续加快，大量农村人口减少也将加剧农村宅基地低效率利用问题。在这一形势下，农村宅基地退出问题被赋予更多学理和现实意义。
　　一、 宅基地有偿退出问题的提出
　　（一）宅基地有偿退出的适用对象
　　根据我国法律规定，宅基地的所有权归集体所有，使用权属于特定的农村居民。因此，我国农村宅基地的退出，实际上是农民宅基地使用权的退出，是宅基地使用权人在自愿的前提下，宅基地使用权这一用益物权的消灭，农村集体经济组织作为所有权人，恢复对宅基地的完全支配状态。结合农村现实情况，部分农民进城务工后改善了生活水平，进城落户农民自愿退出自己的宅基地，集体或者政府给予一定的补偿，此为宅基地有偿退出制度。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，该意见明确规定要改革完善农村宅基地制度，探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。宅基地有偿退出制度的重点是自愿、有偿，必须是农民自愿退出，且集体经济组织或政府要给予一定的补偿。宅基地有偿退出的适用对象是进城落户的农民。退出的宅基地仍属于集体经济组织集体所有。
　　（二）宅基地有偿退出对乡村振兴的推动作用
　　《乡村振兴战略意见》提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求。无论是产业兴旺还是生态宜居、生活富裕、治理有效， 都不能离开宅基地制度空谈。而宅基地有偿退出的提出，在盘活农村土地，合理利用农村资源等方面起到了重要推动作用：
　　1减少农村土地浪费，提升农村土地利用效率
　　当前农村随着人口的流动，大量的年轻人离开农村，剩余大量老人留守，而土地面临抛荒、闲置等情况较多。如果能够实现土地资源整合，可以有效地提高农村土地利用率。
　　2有利于农村经济发展和农民增收
　　农村土地改革有一项重要部分，就是农村集体建设用地入市、出让、租赁或者入股等，极大地提升了土地的价值，大量资本和项目引进，更有利于农村经济发展，而农民退出宅基地和承包地，不但可以获得一份经济补偿，而且进城买房还有补贴，土地入股、入市等，可以获得不错的分红收益。对于提高农民的收入有很大的帮助。
　　二、宅基地有偿退出政策实施与个案调研
　　我国自2015年3月正式启动宅基地改革试点以来，宅基地有偿退出的补偿方式主要有以下几种：第一种，房屋置换，即拆掉老房子，补偿同等面积的商品房或政府重新規划建新房，例如山东平度在此基础上将宅基地有偿退出与城乡建设用地增减，城中村改造安置，新型农村社区建设进行了结合;第二种，直接给予补偿金，即通过对宅基地进行丈量，根据占地面积给予补偿金，例如湖北宜城、云南大理;第三种，对于退出宅基地的，给予一定的政策优惠，比如购买商品房享受财政补贴，优先土地确权，优先扶持，复垦成耕地的给予承包优惠等，例如江西余江、安徽金寨，其中江西余江对于常年在城镇工作生活、自愿放弃宅基地并进城购房的农户，可以在政府划定的县城优势地段选购房屋，同时享受政府600—800元/平方米的房价补贴，且该经验已经在江西省推广。此外，宁夏平罗还探索了“以地养老”模式，农村老人如果自愿退出宅基地、房屋以及承包地，置换养老服务。 　　2019年3月召开的全国两会上，关于“全面深化农村改革”，政府工作报告中指出，要“推广宅基地制度改革试点成果”。由于各地具体情况差别巨大，试点推广工作还需详细调查，因地制宜。以湖北宜城流水镇刘台村为例，村委会回购村民自愿退出的宅基地，资金来源于宅基地有偿使用收益和土地增减挂钩项目奖补，村民宅基地退出后复垦为耕地。该经验在推广中就受到限制，过去农村宅基地无偿给农民使用，现在改为有偿使用属于试点突破，没有相关法律法规对农民不交费行为进行约束，如不能顺利推广有偿使用，会给当地增加退出补偿的财政压力。笔者对辽宁省黑山县庞坨子村进行调查，该村共513户村民，年轻村民多在附近城镇买房，部分外出打工、求学，极少数年轻村民因家庭条件限制或从事养殖业等在村里居住，由此造成小城镇蓬勃发展，村内宅基地闲置。老人居住在老宅，仅以种地为生，宅基地利用效率因此不高。庞坨子村共513户村民，其中完全闲置无人使用的宅基地有180余处，此外80余处宅基地仅有一位独居老人占有使用。此外还了解到该村贫困人口较多，村集体的资金状况较差，宅基地退出补偿金很难落实，相应的宅基地有偿退出进行困难。
　　三、宅基地有偿退出的阻力分析
　　（一）缺乏科学补偿标准，退出补偿吸引力不足
　　由于宅基地流转受限，缺乏市场价格，在宅基地退还集体经济组织的过程中，补偿金额往往是通过农民与集体经济组织“谈判”方式确定。这使得各地对于宅基地退出的货币补偿有高有低，并没有统一标准，因此会造成一部分农民对农村宅基地补偿制度的评价不高。总体上补偿金额受当地经济条件影响，例如陕西省2010年出台的《关于举家进城落户农村居民退出宅基地、承包地实施办法》确定对退出宅基地（含地上构附着物等） 每亩补助价格，西安为22万至25万元，关中其他地区为14万至16万元，陕南为10万至12万元，陕北为16万至18万元。而上海市农民退出宅基地的货币补偿，可以达到一亩上百万元，湖北沙洋县一亩宅基地补偿258万元，总体上经济水平较高的地区补偿金额也相对较高。因此，补偿金额偏低的地区农民退出宅基地的积极性相应偏低。另一方面，宅基地退出补偿款并不足以对改善农民生活起到重要作用，且农民对宅基地抱有较高的增值预期，尤其是地理位置上较为有优势的地区，在不明确宅基地价格走向、自身权益是否会受损的情况下，宅基地有偿退出对大部分农民的吸引力较小。
　　（二）农民乡土情怀浓重，依赖原生生存环境
　　宅基地使用权在农民身上衍生出的身份性和福利性是无法忽视的。从乡土情感角度分析身份性：很多农民在宅基地上寄托了浓重的家族情感和乡土情怀，不但不愿退出，而且还在收入提高、消费能力增强后尽其所能地修缮翻新加盖，笔者在陕西汉中与湖北襄阳均发现这一现象。从经济角度分析福利性：农村宅基地是农民的重要财产，是居住的地方，是农村生存的保障。农民失去宅基地会失去附着在宅基地上的水电、商业、税收、医疗、教育等各项农村福利，这也影响农民自身利益。我国农村社会保障事业总体处于滞后，农民不愿为眼前一时的利益放弃宅基地这一重要权益。
　　此外，在推进宅基地自愿有偿退出过程中，出于对城市生活成本和高房价的担心，想保留承包地和宅基地作为自身生活保障将是大多数进城务工农民较长时间内的想法。市民化能力弱的村民更依赖原生环境、乡村风俗、亲情文化等。
　　（三）资金链条薄弱，补偿资金来源有限
　　没有足够资金，没办法补偿农户、收储退出的宅基地，宅基地退出近期内很难实现。尤其对于偏远丘陵地区和山区，多数县镇财政实力有限，即使当地农民自愿有偿退出宅基地意愿较强，退出过程仍旧面临巨大阻力。
　　2016年，成都市委办公厅、市政府办公厅发布了《成都市农户宅基地使用权退出改革试验专项方案》，选定温江、邛崃、彭州、都江堰和郫都为试点地区。资金问题使宅基地退出形成“买方市场”，其中震后重建的邛崃市，仅有19%的农户在城乡建设用地挂钩项目中自愿申请有偿退出宅基地。且在该地区的宅基地退出政策中，有30万元/亩的补偿资金来自于土地综合整治项目。400多户村民退出宅基地，腾退了约200亩建设用地指标，又以35万元/亩的价格流转给了投资方。更多没有被立项的地区，没有资金来源，该地的宅基地分布较为分散，难以连片建设，因此退出就不那么容易，只能有投资方看中，再协商才能进行。有旅游资源的地区，例如山区和丘陵，相对来讲更有可能流转，这种地区可以修建旅行社、客栈、民宿等提供旅行相关服务的设施，但这类设施只能在原址进行建设，不能随意变更地址，投资受土地条件影响很大，不能像土地综合整治一样能够适当进行调整，因此农民退出宅基地后，这些宅基地的利用对于投资方来说，可选择的方面也比较窄。农户退出意愿的有限性和投资方需求的有限性，使得现在农户宅基地退出参与率不高。
　　四、完善宅基地有偿退出机制的建议
　　（一）完善补偿形式和补偿标准，建立科学评估体系
　　完善宅基地退出的补偿形式和补偿标准，需要建立科学的宅基地评估体系，从而建立基准地价，建立准确的价值评估标准。第一，要科学评估，基于我国的国情和当前所处的发展阶段，正确认识宅基地价值构成，在具体范围内对不同均质地域的土地按照法定用途评估;第二，要适时更新，各地区的发展是变化的，不存在一劳永逸的方案，价格上设置合理梯度，逐步过渡;第三，动态调整，调整过程中还要妥善处理农村宅基地基准地价与城镇土地基准地价、集体土地征收补偿标准之间的关系，合理确定相关价值。结合各地区实际，建立创新性与实用性相结合的宅基地评估体系，以推进农村宅基地改革。
　　（二）提高农村社会保障水平，提升农民退地积极性
　　目前我国农村社会保障事业总体相对滞后，保障水平较低，与城市存在较大差距。应致力于健全社会保障、社会救助、老年健康、社会服务保障等配套法律和实施细则，切实加强顶层设计，建立起国家层面的更具权威性的协调引导机构;建立由政府养老补贴和家庭伦理孝道文化传承两方面相结合的养老服务政策;从国情出发，全社会积极应对人口老龄化，以缓解农村人口老龄化对宅基地退出的压力，避免社会保障体系阻碍农业改革，以推进国民经济的可持续发展。缩小农村村民与城镇居民社会保险、社会福利水平差异，建立具有中国特色的农村社会保障模式。通过多元化途径保障农村生活水平，保障农民长远生计，增强农民退出宅基地的积极性，利于农村土地资产功能的强化，推进宅基地改革。
　　（三）拓宽补偿资金融资渠道，推动配套制度构建
　　补偿资金作为推进农村宅基地有偿退出的重要因素，来源有政府财政、多占地农民的有偿使用费、投资商资金，以及采用股权置换、安居置换等形式与资金补偿相结合。同时建立相应的监管措施，对以不当手段谋求退出宅基地补偿资金和使得宅基地退出补偿不能及时到位损害农民权益的相关部门和人员进行监管，依法追究责任，并明确宅基地退出后的土地利用形式和收益分配方式。
　　从评估、审核、补偿、保障、融资、监管各方面建立宅基地退出的制度平台，并与城乡户籍制度、农村土地承包经营权流转制度、农村集体资产股份量化制度以及农村集体建设用地入市制度等多方面的配套改革相联系，摆脱单一的宅基地退出制度改革，以土地制度改革为核心协同推进配套制度改革，提高农村宅基地自愿有偿退出改革的参与率和成功率，推动乡村振兴战略实施。
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　　（责任编辑：张彤彤 蓝亮）
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