宅基地退出模式及其收益分配研究
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作者:郭明强
摘要：大量农村宅基地不仅造成了土地浪费，而且影响了农民权利的顺利实施和农村振兴战略。目前，中国家庭用地普遍存在，大规模，超标准，单户住宅，闲置和低效使用。它加剧了城市化进程中耕地保护的压力。宅基地出口的实施是解决上述问题的重要措施。文章从试点城市和县的退出模式入手，主要回顾了重庆，成都和天津的宅基地退出模式。分析了三个试点市县退出模式的各自的特征，探究试点市县宅基地退出模式中存在的一些问题，总结出它们存在的一些共性问题，文章分析了退出宅基地过程中的收益分配问题，提出了相应的建议，并对未來的发展进行了预测。
关键词：宅基地;宅基地退出模式;补偿标准;收益分配
一、引言
目前，中国大量闲置的宅基地成为了实施乡村振兴战略的重大障碍，乡村振兴的重要基础就在于土地制度的改革，其中之一就是宅基地的改革。就目前来说，随着城镇化进程不断加快，农村人口不断地向城市转移，但是由于城市规模的限制和土地位置的固定性，城市建设用地的紧张局面与大量闲置的农村居民点相矛盾。秘鲁经济学家Hernando de Soto表示，在严格保证耕地不可动摇的红线和城市化加速的压力下，闲置的宅基地是“沉睡的资本”。如何协调城乡建设用地，如何让广大农民享受改革成果变得尤为重要。
二、各试点宅基地退出模式
（一）重庆市宅基地退出模式
重庆市主要采用“土地票交易”宅基地退出方式。这里的“土地票”是指农村集体建设用地的填海，主要包括宅基地，集体经营的建设用地，公益性公用设施用地和乡镇企业用地。经过土地管理部门的严格检查和验收，产生了量化指标。从中可以看出，这里的“土地票交易”是指在填海工程和土地管理部门验收后处置各种类型的土地，如废弃的宅基地。拿到相应的“土地票”，然后到镇上“交换”。“土地票”的平均价格约为10万元/亩，最高为13万元/亩，最低为8万元/亩。这种重庆的宅基地退出方式不仅可以有效缓解城市化造成的城市建设用地状况。它还能够集中利用农村闲置住宅用地，有效地将城市建设用地的增加与农村建设用地的减少联系起来。有利于坚持18亿亩耕地红线，保护农民利益。
两份文件“关于调整票价调整分配和支付标准的通知”和“关于改进票价分配的补充意见”规定了农村宅基地的补偿标准。从农村宅基地填海及其配套设施的土地平均地价中扣除填海工程的成本后，以12万元/亩的标准退出宅基地的农民的补偿金;农村集体补偿标准为21000元/亩;如果从宅基地复垦和宅基地退出补偿（农民补偿和集体补偿）的成本中扣除机票的交易价格，仍然有剩余的溢价，再次向退出宅基地的农民和集体经济组织支付15的比例。根据政策规定，可以看出参与的宅基地的参与收入分配仅包括农民和村集体的两个主体。区/县政府扣除必要的填海费后，不参与票价的分配;同时，由于土地费用从填海成本中扣除，通过直接拨打直接通过区县政府分配给农民和集体。因此，农民和集体之间没有博弈。
重庆的“土地买卖”宅基地退出模式适用于城市化率高，城市预期较高的地区。由于大量农村人口流向这些地区的城市，农民宅基地闲置的问题已经出现。我们可以借鉴重庆的“土地票交易”模式，利用农村土地确认数据通过农村住宅用地相关土地管理部门确认并发布指标（即农村住宅用地的量化管理）。这不仅可以加强农村住宅用地的有效管理，还可以为农村住宅用地的出口和集体管理建设用地做好准备。
（二）成都市宅基地退出模式
成都家园有五种主要的退出模式：“双重放弃”模式，土地票务交易模式，土地综合整治模式，货币化补偿模式和宅基地存储模式。
1. “双放弃”模式
“双重放弃”模式是指鼓励农民自愿放弃使用宅基地的权利以及承包和管理土地的权利。为了换取城市住房和农田承包经营权以换取城市社会保障，交换住宅用地的权利。“双重放弃”模式的最大特点是农民退出宅基地绝对退出，不仅放弃了宅基地的使用权和耕地的合同管理权。还放弃了集体经济组织成员的身份。此模式还存在很大的弊端：一是农民放弃宅基地使用权和耕地承包经营权后，只能获得最低生活保障，长期权益得不到有效保障;第二，农民的参与积极性不够，“双放弃”模式主要是政府实施掌控，农民参与成分不够。第三，政府的财政压力过大。在该模式下退出宅基地，政府要为每个农民补偿约12.5万元左右，补偿的总额远远大于当时成都市的财政收入。出于这些原因，“双重放弃”模式仅在2006年至2008年之间应用，并已停止使用。
2. 地票交易模式
成都的票务交易模式与重庆的票务交易模式不同。通过农村集体建设用地和集体建设用地等农村集体建设用地的整合和重建，将取消农民集中用地。保存的建设用地指数落到城市，从而增加了城市建设用地面积。该票可在成都市农村物业交易所公开上市交易。实现了城乡建设用地的长距离，广泛替代，增加了经济欠发达地区农民的收入。此模式也存在一定的问题：第一，地票交易模式只对偏远地区农民具有较强吸引力，对较为发达农业地区，宅基地可能通过出租等形式已被有效利用，闲置的宅基地并不多，因此该模式对较为发达农业区的农民没有过多的吸引力。其次，在土地买卖交易模式下，建设用地指数流向大城市，小城镇的机会不多，不利于其良好的发展。第三，出售国有建设用地捆绑土地。企业土地拍卖成本的增加可能推高房价，这与当时的房地产调控情况不一致。成都机票交易模式于2010年12月底被国土资源部拦截。
3. 土地综合整治模式
综合土地整治模式是按照有关规划的要求，对成都市范围内的水、路、森林、村庄进行综合整治。修复项目包括建设用地整理项目和农用土地整理项目。其中，建设用地整理项目主要用于宅基地及其附属设施，集体经营的建设用地和公益性公用设施。在这种模式下，由于农民需要占用一定数量的集体建设用地来建房，农村宅基地的出口是一个相对的出口。土地综合整治模式主要有以下特点：首先，农民生活后的生活成本（增加水、电、煤气等服务费）和农业生产变得不方便;二是城乡建设用地增减项目难以确定，周期较长，程序复杂，系统运行成本高。 4. 货币化补偿模式
2013年，蚌埠市根据庐山地震后的重建机会，即根据农村土地整理，采用货币补偿模式。采取集中安置和货币补偿，引导农民自愿退出宅基地。那些只选择货币补偿的农民，并以书面形式承诺所有家庭成员将来不再以任何理由申请宅基地。在市区县城以及嘉安镇、阳安镇、霍景镇等重点城镇购买房屋，按照每亩30万元的补偿标准给予一次性货币补偿。除此之外，根据农民购买商品房的面积再给予1～1.5的购房补贴。在这些范围以外购买商品房的农民，按照退出宅基地每亩10万元的补偿标准给予补偿。货币化补偿模式的目的是鼓励农民当场购买房屋并在现场进行城市化。其特征有：第一，补偿标准不统一。这就容易造成农民心里上的不平衡，打击农民积极性，补偿标准应当坚持同地同价原则;第二，宅基地出口的地方。一般来说，在城镇有稳定收入和住处的农民，更容易选择货币化补偿退出模式，因为让自己的宅基地闲置还不如退出获取一定的收益;第三，该模式需要大量的资金作为支持，贫困地区会面临巨大的财政压力。
有必要积极引入社会资金进入宅基地的退出工作，减轻地方政府的财政压力。地方政府应积极为社会企业搭建平台，适当的减少对这些企业的税收，鼓励他们参与到宅基地退出与宅基地项目整理的工作中去，从而拓宽地方政府的融资渠道。
5. 宅基地收储模式
住房储存方式主要是针对农村居民点的闲置垃圾，其目的是提高农村集体建设用地的利用效率。参照国有土地的储备模式，成都金堂县发布了农村集体建设用地征收和储备管理暂行办法。将县内符合条件的农村集体建设用地纳入储存和保管，县土地储备中心具体负责实施，土地储备中心和集体建设用地的所有者利用双方平等协商确定购买价格。或者土地储备中心在市场交易成功后，通过市（县）农业交易所和县国土资源局发布相关的流通信息。退还相关税费后，将转让所得款项归还原集体建设用地的单位和个人。该模式的特征主要有：首先，不能依靠集体土地储备，与现行的土地储备制度存在冲突;其次，分散的家园分布不均，农民退出意愿不同，宅基地难以退出;第三，该模型还面临巨大的财务压力，需要大量资金。
（三）天津市宅基地退出模式
天津蓟县是天津市农村土地改革试点县。从而加强了闲置家园的使用，增加了农民的收入。蓟县萧县方峪村采用“一体化”的理念，将新农村建设与住房制度改革相结合。将住宅保障与工业管理分开，发展乡村旅游业，保护农民生活。
通过乡村旅游业的发展，农民可以将自己的家园分成股份，也可以安置有意愿在浓缩住宅楼内撤回宅基地的农民。这样做不但可以将农村大量闲置的宅基地充分利用起来，还可以促进乡镇旅游行业的发展，提高乡镇收入，使农村生活得到有效保障。
天津市蓟县的宅基地退出模式显然适用于拥有天然的旅游潜力的地区，旅游资源丰厚和交通便利是发展该模式的两个重要条件。此外，随着人民生活水平的不断提高和城市化进程的加快，城市人口众多，交通拥堵，空间质量差。都会使人们更倾向于乡村旅游度假。并且由于宅基地退出受限，宅基地流转范围较小，这就在一定程度上促进了乡村旅游行业的发展。
三、退出宅基地过程中的收益分配问题及对策
宅基地退出过程中的收益分配是一个重点问题，农民退出宅基地一个最重要的原因就是获得收益，但是目前收益分配过程中还存在着一些问题，比如：现存的补偿标准不合理、利益表达机制不完善、地方政府角色不明确，以下就从这三个方面展开分析，并提出相应的解决对策。
（一） 现存的补偿标准不合理
农村宅基地退出的补偿制度能够提高土地资源利用率，确保土地的集约节约利用，保障农业的健康发展。宅基地退出的补偿不仅保障了农民权益，更为重要的是，闲置的宅基地得到了有效地利用，扩大了农村建设用地面积，解决了农民用地问题。可以看出，合理的补偿机制和补偿标准对于宅基地的退出至关重要。但是，在目前阶段，中国还没有制定全面的宅基地产权使用补偿标准。
现行的补偿标准难以充分实现房屋产权的产权化，农民的产权不能得到有效保障。农村宅基地退出这一政策若想顺利实施，必须要获得广大农民的支持，而广大农民支持与否与自身的利益密切挂钩。因此，只有制定合理的补偿标准，才能获得农民的支持，否则农民参与宅基地退出的积极性就无法动员起来。
要確定补偿标准，首先要弄清楚宅基地的价值。宅基地价值或住房的经济价值也是如此？中国学者尚未就此问题达成共识。欧阳安贞、蔡凤鸣等人建议农民放弃家园时应该得到住房保障;韩康、肖钢等学者提出应赋予宅基地商品属性，使得其能够实现市场化与资本化，在退出宅基地的过程中，农民应根据市场价值获得经济补偿;学者张云华提出，由于城市发展或工业发展而不得不退出宅基地的农民，不仅要补偿他们的住房损失。还应补偿其应丧失宅基地权而产生的损失。除了这些看法以外，我国在对农民进行经济补偿的过程中也应当首先确定宅基地的价格，然后再对其补偿，在这方面我们的经验少之又少，必须在实践中不断摸索，方可前进。
1. 补偿的标准偏低
补偿标准太低是宅基地退出补偿不合理的一个重要原因，现阶段，有些地方的农民退出了宅基地得到补偿却难以维持当前的生活水平。虽然中国退出方式因地而异，但在宅基地退出补偿方面，补偿标准按照国家征地标准按征地面积标准予以补偿;拆迁房屋的基础是经济补偿或同等面积更换的房屋拆迁标准。根据这一补偿标准，许多农民认为他们不值得为此而且不愿退出宅基地。
为了提高宅基地出口补偿标准，有必要提高征地补偿标准。过去，长期以来，中国土地征收补偿费的计算是以农业生产的价值为基础的。《土地管理法》规定：土地补偿费是征收耕地前三年平均年产值的6～10倍。许多行业专家认为，土地征收补偿金额应该增加到现行标准的至少10倍。目前的土地补偿标准太低，政府不太合理，无法获得价格差异。 2. 补偿范围过于狭窄
一般补偿是对地上的宅基地和附属物的补偿。在这个阶段，房屋的实际面积补偿较少，其中大部分是为了补偿房屋的住房面积。例如，在北京市平谷区新城改造工程拆迁的13个村的实施方案中，大部分村庄都按照主屋1：1，厢房1：取代0.5或0.7的比例，不考虑住宅区内未建房屋的土地补偿。这实际上变成了一个房屋交换，忽视了宅基地的价值。
应适当增加宅基地出口的补偿范围。例如，北京对农民退出宅基地的补偿是：房屋拆迁补偿=宅基地补偿价格×宅基地面积+拆迁房屋重置成本。其他诸如装修费和其他辅助费，搬迁费，临时安置费和经营损失等也应予以补偿。
3. 补偿的方法由政府单方面制定
宅基地的所有权属于农村集体组织，使用权属于农民。
应该赋予农民多样化选择的权利，农村宅基地的退出应该根据情况区别对待。农民可以根据自己的意愿选择自己的补偿方式。也可以以“股份”的形式投资在农村建设用地市场使用宅基地的权利，享受年度收入红利。
4. 补偿标准忽略了农民土地增值收益
土地作为一种资本，具有增值的特征，农民应享有分享土地增值部分利益的权利。作为农民口中的例子，“你带走了我的母鸡，但只给了公鸡的价格。目前，农村集体土地上的农民只占很小的一块。根据国务院政策研究中心的调查，在征地后土地增值部分的收入分配中，投资者占大部分投资，占40%～50%;政府拿走20%～30%;村级组织25～30岁，农民收到的补偿仅占全部土地增值收入的5%～10%。因此，必须提高农民在土地增值收入中的比例。
（二）利益表达机制不完善
如果我们要改善利益表达机制，就必须给已经退出宅基地的农民赋予平等的地位和权利。就目前情况来看，政府有权进行项目规划、项目决策、补偿标准制定等。实际上农民才应是真正的利益主体。但农民很少有真正的发言权，以有效保护自己的利益。因此，完善利益表达机制最重要的就是在宅基地退出补偿时应由双方协商后共同作出决定，而不是政府单方面的抉择，确保农民应有的权利。
（三）地方政府在收益分配过程中的利润
虽然我国的农民整体文化水平偏低，但他们也是理性的经济人，在宅基地退出过程中必然会追逐自身利益最大化，也会理性的看待宅基地退出。宅基地的所有权属于农村集体经济组织，农民有权使用宅基地。从本质上讲，使用权是一种用益物权。客观地说，中国地方政府在退出宅基地过程中应发挥的作用是监督者和协调者。但实际情况是，我国大多数地方政府都扮演着经纪人的角色，他们从农民退出家园中受益。农民的权益得不到保障，从而造成了农民与地方基层政府之间的矛盾。
在农民退出宅基地的过程中应做好收益的分配工作，所有的这些收益最终都应由农民和集体获得，地方政府不应当从中获益。农村住宅用地的所有权属于农村集体。其无权获得任何收益，只有这样才能够最大限度地减少权利寻租的状况，减少自己的不规范及违法行为。针对这种情况我国应当完善立法，利用法律的手段规范地方政府的行为，使其明确自身的职责、不越线，在宅基地出口期间，消除当地政府作为经纪人的角色。地方政府也应当积极转变自身观念，加快财政方面的改革工作，中央政府也应多支持地方政府。
四、总结
根据以上内容，退出过程中仍存在许多问题。导致很多农民参与积极性不高，出现这种现象的根本原因就是宅基地退出无法保证农民的合法权益不受损，对应的补偿机制和收益分配也不够完善。作为一个理性的经纪人，农民自然会追求自身利益的最大化。针对这些现象，我国政府要做好规划，完善相关的政策，并当好服务者的角色，完善农村基础设施建设，支持乡镇企业的发展，给农民创造一个美好的生活居住環境，从而使农民积极投入到宅基地退出的工作中去。此外，应从法律层面明确房屋产权，建设房屋转让市场，规范宅基地使用权流转，维护农民合法权益。
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