农地承包经营权退出机制研究

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　　摘要：工业化和城市化的快速推进，使得农村土地承包经营权退出机制的构建迫在眉睫。在国家政策方针指导下，很多地区都从不同层面进行了试点，试点经验表明农地承包经营权的退出顺应了农户当下的需求，但是，推进农地承包经营权退出也着实面临制度基础薄弱、退地补偿资金匮乏和缺乏成熟有效的退出机制等问题。总的来说，必须要结合农户退出方式偏好的差异性进行多形式、分层次的退出承包地退出，多方联动、灵活筹措退地补偿资金。
　　关键词：农民分化；退出权；合作性退出；退地信贷
　　中图分类号：F301 文献标识码：A
　　文章编号：1005-913X（2019）03-0048-02
　　一、引言
　　农地承包经营权退出机制的缺失不仅影响着新型城镇化的进程，还严重制约着当下的农业转型。由于农地承包经营权退出机制的缺乏，因此实践中一系列的矛盾和问题也就随之而来：农地经营权转出方与转入方需求之间的错位，形成农地经营权“流不动”的僵局；退出机制的缺失助长“两栖占地”现象，抑制农地资产价值的最大化盘活，影响城镇化速度和质量。创新农地承包经营权退出机制研究，给有意愿且有能力的农户自愿有偿退出提供制度出口，不仅能够使农村的经济潜能得以释放，而且也能促进传统农业向现代农业转型。因此，构建农地承包经营权退出机制迫在眉睫。
　　二、农地承包经营权退出的概念明晰
　　“农地承包经营权”在概念上经历了从无到有的演进过程、权能上经历了一个不断调整，逐步显化赋能的过程。1978年家庭联产承包责任制实施以后，农民的土地生产性收益获得了部分保证。1986年通过的《中华人民共和国民法通则》中首次提出了农村土地承包经营权这一概念。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，增加了承包经营权抵押、担保权能等内容。农地承包经营权的基本内涵和权能体系也随着这一决定的出台得到基本建立。
　　笔者认为，“农地承包经营权的退出”是指农户家庭在依法、自愿、有偿原则下，放弃基于集体成员身份而享有的承包和经营集体农地的权利，并获得退地补偿资金，就业领域也主要从农业生产部门开始向非农生产部门转变。具体而言，农地承包经营权的退出有以下四个特征： 第一，退出行为的彻底性。在“三权分置”视野下，农地承包经营权有偿退出不仅包括农地承包权的退出，而且还包括农地经营权的放弃。第二，退出行为的不可逆性。和农地经营权的转包、出租和入股等流转行为相比而言，农地承包经营权有偿退出是不可回转的。第三，退出行为的自主性。第四，退出行为的有偿性。因此，本文讨论的“农地承包经营权的退出”不包括因升学或其他原因迁出户口而导致的丧失农地承包经营权，以及政府以公共利益的名义对农地实行强制性征收而导致的被动退出。
　　三、农地承包經营权退出的实践考察
　　（一）与生态移民相结合的宁夏平罗模式
　　宁夏回族自治区平罗县结合区域经济发展和本县的实际情况，利用先行先试的有利条件，对农地承包经营权的退出进行了积极有益的探索。[1]主要做法有三条。一是积极推进农地确权登记工作，二是对农村土地和房屋进行收储，三是在农村土地和房屋退出的制度安排上切实考虑了老年农民养老的需求，四是集体组织尝试回购农村土地，放活农村土地在集体经济组织内部的交易。
　　（二）多方联动、退用结合的重庆市梁平模式
　　梁平县考虑到进城农户的需求和农业转型的需要，制定了两种各具特色、互为补充的承包地退出模式。一是整体退出、集中使用模式，这种模式系以户为单位整体放弃集体土地承包经营权，集体经济组织将农户退出的承包地集中连片和土地整治后，统一对外出租或重新发包。二是“部分退出、进退联动”模式。这种三方模式，首先由新型农业经营主体提出对某一地块的使用意向，然后需要经过地块所属集体经济组织和涉及的承包农户同意，再由三方对退出补偿标准、集体与承包农户的收益分配等问题进行协商议定。
　　（三）“两分两换”的浙江嘉兴模式
　　所谓“两分两换”，其实质就是尝试让农民用宅基地换取城镇房产，用农村土地承包经营权置换社会保障，通过这种方式保障退地农户老有所养。“两分两换”政策实施以来，虽收获的成效十分明显，但问题也明显存在，比如“两分两换”政策在补偿价格方面与土地征收价格出入较大。还有就是在当前农民的社会保障水平相对较低的形势下，积极鼓励农民放弃土地承包经营权，没有真正重视农村土地的保障性功能。
　　（四）与产权制度改革相结合的“股改”退出模式
　　2014 年，宁波市政府专门出台了《关于全面推进村经济合作社股份合作制改革的指导意见》，加速农村集体产权制度改革进程。村经济合作社主要从以下几个方面开展集体资产股权流转的工作：第一，在基本原则上始终坚持自愿有偿原则。[2]第二，明确退出条件。第三，在股权继承方面，明确了继承股份的人不再局限于集体经济组织内部。第四，在股权转让方面，明确了股权不仅可退还给合作社，也可转让给本集体经济组织成员，但不能转让给本集体经济组织以外的人员。[3]此外合作社还专门建立了统一的股权交易平台以方便股权转让。
　　以上几个试点地区的实践探索，为我们积累了很多有益的经验启示。第一，确权登记是基础。比如宁波市全面开展村经济合作社股份合作制改革，推进农村集体经济确权到人、权跟人走。第二，明确承包地退出条件是关键，要保证农地承包经营权有序退出，必须明确退出的条件。第三，收回土地的再利用问题是重点。土地退出之后受体的探求，不仅关涉着退地补偿资金的筹措，而且直接影响着现代农业的集约化经营。第四，搭建交易平台是确保农地价值实现的精髓。我们应当用发展的眼光看待这一问题，鼓励农民主动退出农村土地承包经营权，不仅能推进城镇化和农民工的市民化进程，而且能在一定程度上增加了农业和非农业的经济效益。
　　四、农地承包经营权退出的前提条件 　　推动农地承包经营权依法有序退出的过程中，明确符合哪些条件的农户才可以退出、退出土地后的相关补偿如何得到保障等等，都是我们必须直面和及时解决的问题。农户在具备什么条件的情况下才可以退出，这一标准的合理确定不仅可以促进农地有序退出，而且对于维持社会秩序的稳定也起着至关重要的作用。
　　农民工是典型的风险规避者，他们在做出是否退出土地决策时，不仅会考虑成本和收益，还会对退地风险进行评估，大部分农户首要考虑的风险就是承包地退出后的就业与生计问题。因此，在稳步推进农地自愿有偿退出的进程中，我们务必要把农户的退出意愿放在首位进行考虑。出于稳定的考虑，政府不应该鼓励农民为了获得农地退出补偿金而盲目放弃耕地和宅基地，只有那些获得了“退出权”的农民，才能在遵循自愿有偿原则的基础上鼓励其退回农地承包经營权。
　　承包地退出的意愿只是农民工市民化的动力，农民工最终能否实现市民化还取决于能力，所以既要考虑农民“想退出”问题，还要考虑“能退出”问题。因此，我们很有必要给退地农户设置一个“门槛”。总的来说，这一门槛主要有两方面内容：第一，非农收入的占比，非农收入占比越少，这就表明其对农地的依赖性越弱，同时退出之后受到影响的程度也相对较小。这一比重的确定，要结合当地经济发展水平，笔者认为应以八成以上为宜。第二，社会保障的享受，虽然农村土地逐渐由保障性功能向财产性功能转化，但是农户在满足前一条件选择退出农地承包经营权的时候，社会保障的享受也应作为一个必要条件，这也是退地农户最基本的生活保障。
　　五、农地承包经营权退出的制度构想
　　（一）结合农户退出方式偏好多形式、分层次有序退出
　　随着我国农村土地制度的不断变革和研究探索，农民分化逐渐成为一个普遍的社会现象。考虑到分化后的异质性农户不仅具有不同土地退出意愿，且对土地退出方式有差异化选择偏好。因此，在思考和设计我国农地承包经营权退出机制相关问题时，要将其放入当前农户发生分化的背景下结合农户退出方式偏好差异性去考量。[4]
　　按照国家、集体、个人关系的划分，承包地退出可以有以下几种形式。一是政策性退出，这种形式系一种在国家政策主导下的承包地强制性退出；二是合作性退出。所谓合作性退出，其实就是股改性退出；三是市场性退出，主力军是农户，农户的退出意愿必须被尊重。[1]考虑到大多数农户倾向于自愿退出，所以当下在退出的形式上，中央和地方政府可以用合作性退出和市场性退出两种形式协同推进，以满足农户能更稳健地退出承包地，比如农户可以采取市场性退出形式永久退出部分承包地，用剩余部分的承包地入股合作社，此举便可减少农户退出的风险，农户也会更愿意退出承包地。
　　农民分化过程中会随之带来农民职业的分化，农民可以划分为四类：职业农民、企业雇工、个体工商户和私营企业主。这四类农民因其收入来源和土地依附性的不同，故而对于农地退出方式上有着不同的偏好。结合这四类农户退出方式偏好的差异性，我们可以设计出以下三种层次的承包地退出方式。第一，退出部分承包地。对于农户中一部分为企业雇工，一部分在家务农，因为家庭务农劳动力的减少，可以考虑退出部分承包地。出于规避风险的考虑，还可以用部分承包地入股村经济合作社。第二，退出承包经营权。在这种情况下，农户举家外出，退出时都倾向于整户出地。对于举家在外的企业雇工，鼓励其永久退出农地承包经营权，村集体会给予一定的退地补偿，而且村集体为这类农户依然保留宅基地使用权、集体资产收益分配权，不过该农户相应地会丧失下一轮承包土地的权利。此种退出方式也适用于在城镇无固定住所的个体工商户和私营企业主。三是退出成员权。对于已经完全脱离农村的个体工商户和私营企业主，退出成员权，由农民真正转化为市民，是他们最佳的选择。值得一提的是，职业农民可以通过入股合作社方式退出承包地，积极参与合作社农地的经营和管理，为现代农业的集约化经营贡献力量，实现价值。
　　（二）多方联动、灵活筹措退地补偿资金
　　理论上农户可以以自愿交回承包地等方式退出承包经营权，但现实中难以获得应得的补偿，究其原因，农村集体经济组织的基金严重匮乏。更深次的原因，集体经济组织定性模糊，内生动力严重不足。要想从根本上解决这一问题，应该从以下几个方面进行努力。
　　从内部层面来看，在三权分置的政策支持下，集体经济组织可以搭建一个平台，用农地经营权进行融资，可以吸收新型农村合作社和家庭农场的资金，可以借鉴房地产开发过程中的融资方式和手段，以此筹措退地补偿资金，顺利推进农地承包经营权的退出。
　　从外部层面看，可以通过国家政策引导中国农业发展银行、国家开发银行等政策性银行，直接设立土地承包经营权退出专项基金，针对农村集体经济组织发放中长期贷款； 此外完善国家农业信贷担保体系，加大“退地”信贷产品的研究开发力度，努力搭建农民、集体经济组织与银行之间信贷桥梁。[6]此举可以确保退地补偿资金及早到位，这样便更能激发农户的退出意愿。
　　（三）循序渐进、稳步推进农地退出上升新格局
　　城镇化的推进是一个循序渐进的过程，城乡统一的社会保障体系的构建也绝非一朝一夕就能完成，因此在推进农地承包经营权退出的进程中必须遵照一种渐进式路径。首先，将其现在在集体经济组织内部。结合当下农村的实际情况，允许并鼓励农地承包经营权在集体内部退出是十分必要的，而且可行性也比较强。总的来说，退出的承包地主要有两种处理方式；一个是直接由集体经济组织收储，不再发包；另一个就是转让给其他集体经济组织成员。其次是逐步扩展到农村内部。之所以限制在农村内部，主要目的就是为了实现身份权与财产权平衡，也是坚持农地农用原则的直观体现。进一步扩展之后，农村土地承包经营权退出可以向其他农村辐射，不过现阶段还是应该限制在本县城的范围内，而且必须要征得本集体经济组织的同意。最后是力争覆盖到农村外部，退出范围跨出农村的边界，实际上是从财产权的自由转让属性出发的。从性质上来看，土地承包经营权作为一种物权，其转让应是自由的，但是这个自由也是有一定限度的，主要体现在对土地用途的适当管制方面。客观地说，唯有真正破解城乡二元结构，建立有进有出”的动态集体经济组织成员治理体系之后，农地退出覆盖到农村外部才有实现的可能性。
　　参考文献：
　　[1] 李 炜，李锦华，平 罗.一场农民变身市民的突围[J].农村工作通讯，2014（23）.
　　[2] 梅银强.城市化进程中农村股份合作制改革研究[D].郑州：河南农业大学，2010.
　　[3] 薛 斌.政策性金融支持农村土地经营改革的探索[J].农业发展与金融，2014（12）.
　　[4] 黄贻芳，钟涨宝.城镇化进程中农地承包经营权退出机制构建[J].西北农林科技大学学报，2014（1）.
　　[5] 王立争，宁 萌.我国农地退出机制的政策塑造[J].农业经济，2015（5）.
　　[6] 高 强，宋洪远.农村土地承包经营权退出机制研究[J].南京农业大学学报，2017（7）.
　　[责任编辑：庞 林]
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