平乡县农地经营权抵押贷款问题与对策

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　　 [提要] 平乡县作为曾经的国家级扶贫开发重点县，一直经济发展缓慢，“三农”问题尤为严重。2012年10月，平乡县被确定为全省农村产权制度改革试点县，在全省范围内确定的农村土地承包经营权登记试点乡、村名单里包括平乡县的节固乡、李冯马村。赵河东村则被确定为全省农村集体经济股份制改造试点村。本文通过调查平乡县在农地经营权抵押贷款中的做法，发现存在的问题，并提出对策建议。
　　 关键词：平乡;农地经营权抵押贷款;问题与对策
　　 中图分类号：F83 文献标识码：A
　　 收录日期：2019年4月16日
　　 一、平乡县抵押贷款试点背景
　　 平乡县，位于河北省邢台市中南部，西及西北与任县、巨鹿、南和三县交界，南与邯郸市鸡泽接壤，东与广宗相连，全县总面积406平方公里，辖227个行政村，26个居委会。2018年，平乡县农村集体资产的存量和构成，经清查，账面资产总额9，129.92万元，清查核实资产总额46，170.04万元。相比于2017年全县农村集体资产总额增加37，040.12万元，其中经营性固定资产由832.07万元增加到2，689.67万元，净增加1，857.6万元。虽然农村集体资产一直在逐步增长，但是由于平乡县长久的贫困问题，尤其是村组贫困问题突出，所以贫困问题一直都阻碍着平乡县的发展。
　　 长期以来，阻碍平乡县发展的重要因素是经济发展滞后。2011年11月，河北省发布《河北省新农村建设“十二五”规划》，其中提到要加强河北省体制机制创新，增强农村发展的活力，同时也进一步明确指出要推进农村产权制度改革，要做到尽快明晰农村产权，做好土地（林地）承包经营权、农村集体土地所有权、农户宅基地使用权、集体水利设施所有权、集体建设用地使用权等农村产权的确权登记颁证工作，推动农村资源使用权可流转、可置换、可交易。2012年10月，平乡县被确定为全省农村产权制度改革试点县，在全省范围内确定的农村土地承包经营权登记试点的乡、村名单里包括平乡县的节固乡、李冯马村。赵河东村则被确定为全省农村集体经济股份制改造试点村。作为全省首批14个试点县之一，平乡县政府抓住机遇，积极探索农村产权制度创新的方法，确定了一条确权颁证为基础、产权交易为核心、配套为保障的农村产权制度改革之路。虽然平乡县在农村产权制度改革上取得了一定的成就，但是从全县的角度出发，平乡县仍然是存在着面临与现行国家的《物权法》、《担保法》相违背情况。
　　 平乡县在2014年挂牌成立了平乡县农村产权交易中心。农村产权交易中心的建立不仅为平乡县土地确权登记提供了方便，更是加速了平乡县土地流转信息的传播。直接拉近了农户与农业企业、种养大户之间的距离，推进了土地的流转，加快了平乡县土地规模化经营的速度。
　　 2015年8月10日，国务院以国发[2015]45号印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》。该意见指出在坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。完善试点地区确权登记颁证、流转平台搭建、风险补偿和抵押物处置机制等配套政策，防范、控制和化解风险，确保试点工作顺利平稳实施等原则的基础上推进农村金融的创新，赋予承包土地经营权抵押融资功能。同时指出相关部门要加强组织领导功能，并明确了选择试点的要求，赋予试点暂时突破有关法律的权力，积极推进选择试点的工作。同年，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有關法律规定的决定》，河北省玉田县、邱县、张北县、平乡县、威县、饶阳县6个县成为了土地承包经营权抵押贷款的试点。
　　 二、平乡县农地经营权抵押贷款基础
　　 2015年8月10日，国务院以国发[2015]45号印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》。在说到选取“两权”抵押贷款试点必须满足的条件时，提到了试点需要“两权”确权颁证率高和农户土地流转意愿较强，这也体现了“两权”的确权颁证以及流转作为抵押贷款的基础的重要性。
　　 平乡县早在2012年就成为了河北省农村产权制度改革的试点，直至以来县政府都努力破解“投入大、确权难、缺乏完整的操作性强的流程”等问题。2014年成立平乡县农村产权交易中心，把其定性成为政府提供公益性服务的平台，并设立了产权登记、产权交易、产权鉴证、产权抵贷、产权收储五大职能。平台的建立不仅方便了农户和规模经营业主的土地确权颁证，还方便了双方之间土地的流转。
　　 三、平乡县农地经营权抵押贷款流程
　　 一是申请。平乡县土地经营权抵押贷款面向的群体是农户和规模经营业主，并非所有的平乡县农民和规模经营业主，而是需要其满足流转土地面积达20亩以上的要求。因此，在平乡县土地经营权抵押贷款的推进过程中，由满足要求的农户或规模经营业主提出贷款申请。
　　 二是确权。确权是指确认农户和规模经营业主对土地经营的权利，这是进行土地经营权抵押贷款的必经步骤。如果完成确权，平乡县委农工委等部门会向农户和规模经营业主颁发农村土地经营权流转证。具体来说，平乡县农村土地经营权流转证颁证流程又可分为4个步骤，分别是提交申请、绘制平面图、公示审核和颁证组档。其中，在提交申请步骤中，申请人必须是土地流转规模20亩以上的经营主体。
　　 三是登记。在由平乡县委农工委等部门颁发农村土地经营权流转证后，平乡县农村产权交易中心对土地经营权办理抵押登记手续，对土地经营权的状态打上相应的标签，确保二次抵押等风险的发生。
　　 四是调查。该环节主要是由平乡县当地的金融机构展开，针对申请农村土地经营权抵押贷款的农户及规模经营业主，对其资信情况、信用水平及贷款用途等方面情况进行调查，真实了解农户及规模经营业主的实际情况，有效控制农村土地经营权抵押贷款的整体风险。 　　 五是评估。对申请农村土地经营权抵押贷款的农户及规模经营业主所抵押的土地经营权价值进行评估，确定抵押物的价值，才能确定农村土地经营权抵押贷款的金额。目前，平乡县的土地经营权评估机构是由平乡县相关单位组成的评估人员小组进行的。
　　 六是审批。金融机构得到土地经营权抵押价值的评估报告后，会对农户及规模经营业主土地经营权抵押贷款的期限及金额进行审批，尤其是对土地经营权抵押贷款金额与抵押物的评估价值进行充分比较，有效控制抵押贷款风险。
　　 七是备案。金融机构完成土地经营权抵押贷款审批后，需要到农村产权抵押融资风险资金管理部门登记备案，也就是平乡县财政局设立的农村产权抵押融资风险补偿基金，确保土地经营权抵押贷款风险可控。
　　 八是贷款。完成备案后，金融机构向农户及规模经营业主发放土地经营权抵押贷款，农户及规模经营业主获得金融机构的土地经营权抵押贷款后，可进行对应项目的实施。
　　 九是日常监督。金融机构向农户及规模经营业主发放了土地经营权抵押贷款并不意味着土地经营权抵押贷款运作流程的结束。对金融机构而言，出于风险控制的目的，需要对向农户及规模经营业主发放的土地经营权抵押贷款使用方向、资金去向等进行监督，降低土地经营权抵押贷款所带来的风险。
　　 十是收回及处置。待土地经营权抵押贷款到期后，金融机构需要收回相应的抵押贷款本金及其利息。若农户及规模经营业主无法偿还土地经营权抵押贷款，金融机构则要对土地经营权进行处置，以降低风险。目前，平乡县财政局已设立农村产权抵押融资风险补偿基金，用于解决农户及规模经营业主无法偿还土地经营权抵押贷款的问题。
　　 四、平乡县农地经营权抵押贷款存在的问题
　　 在平乡县2016年发布的《平乡县农村土地承包经营权（土地经营权）抵押贷款简介》中规定农村土地承包经营权（土地经营权）抵押贷款对象为平乡县辖区内符合条件的自然人或在工商行政管理部门（或主管部门）核准登记的企事业法人、农民专业合作社或者其他经济组织，但目前能够参加土地抵押贷款的主体仅剩下流转土地在20亩以上的家庭农场或者农业企业。
　　 平乡县內有许多家合作社，但是对于入社的普通小农户来说，他们并没有因为加入农民专业合作社而明显改变其市场弱势的地位，小农户在合作社中的民主权利也没有得到切实的体现和发挥，合作社并没有发挥组织和带动小农户的作用，合作社“空壳化”现象严重，一半以上都是有名无实。一些合作社只是挂了牌子，仅仅在墙上贴个章程，而没有实际业务，吸收普通农民入社只是为了满足合作社登记条件的要求，这类合作社纯粹是为了套取国家扶持政策而成立。
　　 对于没有让农户参与到土地经营权抵押贷款中来，平乡县政府的理由是，平乡县总体耕种面积小，最终分配到每户每人手中的土地面积就更小了。农户手中土地面积小且土地涉及到家中的每一个成员，用农户土地的经营权做抵押，首先就是要征得家中每一个人的同意。这就造成农户参与抵押贷款的过程繁琐且贷款金额数量小。从农民自己的角度来说，由于土地确权颁证进度缓慢，手中迟迟拿不到政府颁布的土地承包经营权证，无法参与农村产权的抵押贷款;其次由于农民手中只有承包经营权证，一旦抵押则是两权抵押，相较于规模经营业主的单经营权抵押多了一项权利，这也影响了农民参加土地经营权抵押贷款的积极性。
　　 五、平乡县农地经营权抵押贷款对策
　　 在德国、美国和日本这些发达国家土地抵押模式中，基层组织（合作社、协会）都发挥了重要作用。基层组织因“地缘”所具有的信息优势，可以降低交易双方的信息搜寻成本、谈判与协商成本和合约监督与执行成本。在我国的宁夏同心县，其模式中最大的创新点就是土地承包经营权流转合作社，其具有的抵押担保物处置职能，也可以极大地降低违约处理成本。银行作为金融机构有时无法完全获取借款者的信息、控制借款者行为，而面临着道德风险问题，但是通过基层组织的“地缘”信息优势，可以产生监督效应，有助于解决道德风险问题。因此，基层“地缘”组织对于降低土地承包经营权抵押贷款过程中的交易成本具有重要作用。平乡县应该规范合作社的建立，对真实经营并运行良好的合作社在县产权交易中心登记备案，允许他们参与农地经营权抵押贷款，充分发挥合作社的“地缘”优势。
　　 对于农户，政府应该加大宣传力度，使农户可以真正地了解到政策。在已经完成土地确权工作的基础上，为农户办理承包权和经营权分离的两个证书，减少农户对抵押贷款业务的“戒备心理”。
　　主要参考文献：
　　[1]郑涛.农地抵押法制实践的困境与出路[J].华南农业大学学报（社会科学版），2018.7.2.
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　　[3]伍振军，张云华，孔祥智.土地经营权抵押解决贷款问题运行机制探析——宁夏同心县土地抵押[J].农业经济与管理，2011.
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