宅基地法定租赁权破解宅基地使用权流转难题研究
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摘 要：现行法律对于宅基地使用权流转的限制，使得宅基地使用权无法充分发挥其资产属性，已经不适应农村经济发展的需要。本文在充分分析宅基地使用权流转问题症结、结合宅基地法定租赁权相关理论和立法例，提出以宅基地法定租赁权制度解决宅基地使用权流转问题，在此基础上分析了共6个需要注意的关键问题。
关键词：宅基地使用权;土地流转;宅基地法定租赁权
DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.08.008
中图分类号：D922.32 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2019）08-0051-06
一、引言与文献综述
因缺乏合格有效的抵押物，农民一直以来难以获得用于生产经营的资金支持，这严重羁绊了农村经济的发展。为解决农户贷款难、抵押难的問题，我国于2005年开展农村住房财产权抵押试点，并发布了一系列政策意见不断推进农村住房财产权抵押贷款试点工作。2013年7月1日，国务院办公厅发布《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，鼓励银行业及相关金融机构扩大宅基地使用权抵押贷款试点。2015年12月27日，全国人民代表大会常务委员会授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施禁止抵押宅基地使用权的法律规定。2018年12月23日，在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上，国务院在“两权”抵押试点情况工作报告中指出，目前农村住房财产权抵押贷款面临的主要困境之一是宅基地使用权流转和处置难度较大，农房抵押贷款不能形成有效闭环。因此，深入探寻科学、合理的农村住房财产权流转机制，对于加快农村住房财产权抵押和农村宅基地使用权抵押贷款业务、以及制定具有针对性的政策具有重要的实践意义。
随着各地农村住房财产权抵押贷款试点的开展和农村土地市场的不断发展，国内学者对宅基地使用权流转问题进行了相关研究。刘守英（2008）认为开放宅基地使用权流转，可以盘活宅基地使用权资产属性，提高宅基地利用效率，同时有效缓解城乡土地供需矛盾;宅基地与国有土地实行同地同权，赋予宅基地使用权完整的物权属性。贺雪峰和桂华（2014）提出开放宅基地使用权流转不仅不能达到使农民致富的目的，反而会使宅基地保障农民基本生存条件的社会保障功能丧失。王毅和王有强（2018）认为现行宅基地制度重在强调其社会保障功能，而忽略了其财产属性，不利于农村与农民的发展，利用法定租赁权可以有效解决这一问题。高圣平（2015）提出宅基地使用权的流转及处分是宅基地财产属性的一部分，要慎重稳妥地推进农户住房财产权抵押、转让，积极探索农民增加财产性收入的渠道;在抵押实现时对宅基地使用权设定法定租赁权。吕军书（2012）研究得出开放宅基地流转市场，将会面临耕地流失、农民权益受损等风险。
综上，国内学者主要对宅基地使用权的流转模式和存在的风险进行了研究，在宅基地使用权的流转模式选择上并未达成一致意见，主要存在开放宅基地使用权流转、限制宅基地使用权流转和利用债权对宅基地使用权进行流转三种观点，因此深入研究宅基地使用权流转机制具有十分重要的理论和现实意义。
二、农村宅基地使用权流转问题症结
（一）现有法律对宅基地使用权流转的限制
宅基地使用权是由农村集体经济组织向符合条件的本集体经济组织成员无偿提供的，宅基地使用权取得上的身份性，导致其流转范围被限定在本集体经济组织范围内;依据禁止向城镇居民出售宅基地和非本集体经济组织成员不能因继承获得宅基地使用权的相关规定，使得宅基地使用权的流转对象也只能是本集体经济组织成员;事实上，受让对象除了是本集体经济组织成员以外，还必须同时满足宅基地使用权的申请条件，进一步缩小了宅基地使用权的流转范围。近几年来，我国虽进行宅基地使用权抵押贷款业务试点，且在试点区暂停禁止抵押宅基地使用权的规定，加上宅基地使用权流转范围的限制，宅基地使用权抵押贷款业务推进缓慢，也无法促进宅基地使用权流转市场的建立。此外，从社会保障角度来讲，现行宅基地使用权制度的立法意图是保障农民的基本居住条件，《土地管理法》明确规定出卖、出租宅基地后不得再次申请，农民在没有相应生活保障的情况下，其宅基地使用权的流转积极性也不高，这进一步加大了宅基地使用权的流转难度。
（二）“房地一体”模式的困境
现行土地制度下，我国实行地随房走，即农房抵押时，必须连同宅基地一同抵押。在我国宅基地所有权和使用权分属集体和农民，农民对宅基地地上屋具有所有权，是具有完备物权的财产权，农民可对其自由处置。但由于宅基地与宅基地地上屋物理上的不可分割性，加上现行土地制度宅基地使用权流转的限制，使得农民在很多情况下不能自由的处分宅基地地上屋。因此，在地随房走的“房地一体”模式下，对宅基地使用权流转的限制，也在一定程度上限制了农房的流转。一是由于宅基地使用权取得上的身份性，本集体经济组织外的自然人能够及时获得农房所有权，但还是不能获得宅基地使用权，而且已经拥有宅基地的本集体经济组织成员在购买农房时，依据“一户一宅”的规定，也不能获得该宅基地使用权，宅基地使用权继续归出卖者所有。二是在农房抵押贷款业务中对于抵押物的处置，也会因对宅基地使用权流转的限制难以实现，造成农村住房财产权抵押贷款难以推进。三是农房虽能够被继承，但在继承人是脱离本集体经济组织落户城镇的情况下，继承人只能在被继承房屋存续期间占用宅基地，而无法取得宅基地使用权。
三、宅基地法定租赁权及其意义
（一）宅基地法定租赁权
现阶段，宅基地使用权的流转问题主要是现行宅基地制度对宅基地使用权流转的限制，宅基地使用权的身份性以及宅基地所有权和使用权权属不一致造成的，而通过在宅基地上设置法定租赁权可以有效解决此问题，这是因为以往所提出的从改革物权并不能有效解决现阶段宅基地使用权流转问题，而将法定租赁权引入宅基地使用权流转问题中，可以克服通过改革物权解决宅基地流转问题存在的弊端。 宅基地法定租赁權是指，由法律明确规定，农民在将其农房转让给非本集体经济组织成员或已获得宅基地使用权的本集体经济组织成员时，新的农房所有人与农村集体构成了宅基地使用关系，在此条件下，农村集体有权在农房通常耐用年限内向新的房屋所有人收取一定的租金，即对该转让宅基地拥有法定租赁权。
（二）宅基地法定租赁权制度的意义
一是利用宅基地法定租赁权制度突破宅基地使用权的流转困境，能够缩小城乡差异，推进城乡一体化进程。打破城乡二元结构差异是推进农村城镇化进程的关键，通过统一的居民户籍管理，实现农村与城镇的土地“同地同权”，农村居民可以像城镇居民一样自由转让其房屋，而不会因其农村居民的身份而受到限制。二是农村住房财产权是农民手中最重要的财产权利，而显化农村住房财产权的资产属性，要求宅基地使用权能够自由的流转，这样才能充分发挥它们的财产价值，农民才能通过农村住房财产权抵押贷款来获得用于生产经营的资金。三是通过建立宅基地法定租赁权制度，可以解决农村土地闲置问题，缓解城乡土地供需矛盾。随着经济不断的发展和城镇化水平的不断提高，越来越多进城务工的农民选择在城镇定居，而由于现行土地制度对宅基地流转的限制，其位于农村的宅基地无法通过流转进行消化，进而造成了农村宅基地大量闲置的局面。2019年4月28日，中国社会科学院与社会科学文献出版社发布的《农村绿皮书：中国农村经济形势预测（2018—2019）》显示，目前农村宅基地闲置程度平均为10.7%，东部最高达13.5%，迫切需要通过流转宅基地使用权来盘活和重新利用宅基地，拓展农民融资渠道。
四、宅基地法定租赁权理论基础及立法例
（一）宅基地法定租赁权的理论基础
宅基地法定租赁权的理论基础在于通过在农村集体与农房受买人之间构建债权关系解决宅基地使用权的流转问题。《物权法》能够明确财产的归属，并在一定程度上解决财产的流转问题，但在我国现行的土地制度框架下，《物权法》并不能有效解决宅基地使用权的流转问题，但可以利用《债权法》解决宅基地使用权的流转问题。学术界以往对于宅基地使用权流转问题的理论探索多集中于物权领域，且存在所有权改革派和土地使用权改革派两大派别。其中，所有权改革派主张将土地所有权完全国有化或私有化，以破解宅基地使用权的流转困境;而土地使用权改革派主张在不改变土地所有权归属的条件下，直接放开宅基地使用权的流转范围。所有权改革派的主张否定了我国现阶段的二元经济结构;土地完全国有化会损害农民集体的利益，土地所有权私有化则是完全违背我国社会主义土地制度的，更不符合宪法的规定;在现阶段农村社会保障体系不健全的情况下，土地使用权改革派直接放开土地使用权流转范围的主张，农民的权益无疑会在资本的冲击下受到损害，甚至无宅可居。通过在宅基地上设立法定租赁权，即没有改变土地所有权和使用权的归属，符合我国现阶段对于宅基地使用权的相关规定，还充分考虑了宅基地保障农民基本居住条件的特性，更能够有效解决宅基地使用权的流转问题，显化宅基地使用权的资产属性，增加农民的融资渠道。
（二）宅基地法定租赁权的立法例
对于宅基地法定租赁权除了理论上的研究之外，也有相关的立法例借鉴，典型的就是日本和我国台湾地区利用债权解决土地流转问题的相关立法例。《日本民法典》和《不动产登记法》均将土地和土地之上的建筑物视为相互独立的，自然它们也是各自进行流转，体现了“房地分离”房地关系。我国台湾地区《民法典》第425条规定：“土地与土地上房屋物为一人所有，而当其所有人仅将其地上建筑物转让给他人，或将土地和地上建筑物同时或先后转让给不同主体时，在建筑物存续期间，土地所有人与地上建筑物所有人之间存在租赁关系。”依据上述规定，当土地所有人与房屋所有人相异时，土地所有人与房屋所有人依法存在租赁关系，房屋所有人对土地享有法定租赁权。
五、构建宅基地法定租赁权中的关键问题
（一）宅基地法定租赁权的性质
宅基地法定租赁权是一种债权而非物权，在农房受让人与农村集体形成宅基地租赁关系时，农房受让人依法取得该转让宅基地的租赁权，而不是取得宅基地使用权，这是基于法律规定而产生的必然结果。因为若取得宅基地使用权，一方面违反了宅基地使用权流转范围仅限于符合条件的本集体经济组织成员的规定，另一方面也使得宅基地所有权为集体所有的规定丧失其存在的意义。
（二）宅基地法定租赁权的法律效力
在宅基地法定租赁权制度框架下，可以使城镇居民购买农村房屋的买卖合同受到法律保护，保护买受人的权益，避免农房出卖人在巨大经济利益面前反悔农房买卖交易，进而产生农房买卖合同纠纷的现象。运用宅基地法定租赁权能够有效解决农村住房财产权抵押贷款中抵押物的处置问题，由于现行法律对宅基地使用权流转的限制，使得在农村住房财产权抵押贷款抵押权实现时，金融机构难以处置抵押物，这在一定程度上降低了金融机构参与农村住房财产权抵押贷款业务的积极性;而运用宅基地法定租赁权制度，在利用拍卖、变卖等方式处置抵押物时，其受让对象不再仅限于本集体成员，进而能够顺利将资产变现，这将增加金融机构参与农村住房财产权抵押贷款的积极性，为农民生产经营活动提供资金支持。
（三）宅基地法定租赁权的变更与消失
在农户向非本集体经济组织成员或已拥有宅基地使用权的本集体经济组织成员转让宅基地地上房屋后，依法律规定农村集体与农房受让人形成法定租赁关系;在该农房受买人向第三人转让该农房时，农村集体与新的农房所有权拥有者形成新的法定租赁关系，法定租赁权变更。在原宅基地使用权人或符合条件的本集体经济组织成员购买该农房后，该宅基地使用权归其所有，宅基地法定租赁权消灭;若宅基地地上房屋灭失或被买受人抛弃，应由集体收回该宅基地使用权，宅基地法定租赁权消失。
（四）租赁主客体及租赁标的的确定
宅基地法定租赁权作为一种法定租赁，应当厘清租赁主体及客体。对于租赁关系主客体来讲，显然农房买受人是租赁主体，而租赁客体却存在争议。一种观点认为租赁客体应是原宅基地使用权人，另一种观点认为租赁客体是农村集体，笔者认为将租赁客体设定为农村集体是比较合理的。一方面，宅基地使用权是农户凭借其农村集体经济组织成员的身份向农村集体申请，由集体无偿向其提供的，用于保障其基本居住条件，具有一定的福利性，在其转让房屋之时，应将宅基地使用权收归集体;另一方面，农村集体对宅基地拥有所有权，为保障农村集体利益，促进集体福利，应将租赁客体确定为农村集体，由农村集体向租赁主体收取租金。对于租赁标的确定也存在两种观点，一种观点认为租赁标的为宅基地本身，而另一种观点认为租赁标的是宅基地使用权。目前，主流的观点认为租赁标的应为宅基地本身，这是因为农房买受人在此项交易中只是取得了因获取农房而暂时占用该宅基地的权利，而无法永久占用该宅基地，更不能享有该宅基地的收益和处分权。 （五）租赁期限的确定
关于租赁期限的确定，国内学者更倾向于采用不受租赁合同最长20年租赁期限的限制，也有部分学者认为应明确规定租赁期限，到期可以续租，笔者更倾向于后者。一方面，从法律的统一性和稳定性来讲，租赁期限应与《合同法》最长不超过20年的规定保持一致，在租赁期限到期时，依据租赁合同相关条款进行续租;另一方面，由于农村房屋是永久性的，如不设置明确的租赁期限，容易造成“明租实卖”的结果，不符合不允许城镇居民购买农村宅基地的规定。
（六）租金数额和分配方式的确定
对于租金数额的确定，可依据当地土地供需状况和土地市场情况，由农村集体和农房买受人商议决定，租金数额可根据当地土地市场的变化进行调节，对于租金支付的期限也是由农村集体和农房买受人共同商议决定。另外，我国宅基地使用权制度的立法意图是保障農民的基本居住条件，而目前我国农村的社会保障体系还不完善，虽然租赁客体为农村集体，但租金应该在农户与农村集体之间的进行合理分配，以维持农村社会的稳定。
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