农村闲置宅基地治理研究
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[摘要]随着城镇化的快速发展，我国农村闲置宅基地现状较为突出，不仅造成土地资源的浪费，也不利于乡村振兴战略的实施。通过分析宅基地闲置的现状及原因，学者们关于闲置宅基地的概念、类型、认定等的现状，按照问题导向，底线思维，从源头入手，从过程着手的思路，提出了闲置宅基地治理的路径。
[关键词]闲置宅基地;退出补偿;再利用
[中图分类号] F301.1 [文献标识码] A
当前，我国正处于全面建成小康社会的关键阶段。党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革。乡村振兴战略的实施离不开农村土地制度的支撑，其中宅基地制度是影响乡村振兴战略的重中之重。随着新型城镇化的快速推进和农村社会经济转型发展的不断深入，农户生计模式、农业生产方式、农村劳动力状况等发生深刻变化，农村宅基地的功能也发生了新的转换，宅基地的生产辅助性功能减弱，导致宅基地大量闲置和废弃。我国2亿多亩的农村宅基地中闲置土地占10%～15%。宅基地的大量闲置，不仅对我国粮食安全和耕地保护造成很大压力，同时，也不利于农民增收和农村发展。因此，如何盘活利用闲置宅基地成为我国农村土地制度改革的热点和焦点问题。
1 农村闲置宅基地的内涵
学者们对闲置宅基地的研究主要集中在宅基地闲置的现状、原因等方面。关于闲置宅基地的概念，形成了以下观点：有学者认为闲置宅基地是指其效能无法体现的宅基地，分为长期闲置和面积超标闲置两类。有学者认为闲置宅基地包括宅基地及其上面的构筑物和附属物的空置、荒废和废弃的现象。有学者认为闲置宅基地是指未被任何利用的宅基地。学者们关于闲置宅基地的概念、界定标准、类型等尚未达成共识。各地在闲置宅基地的认定和类型界定也存在差异。如淳安县于2011年发布的《关于加强农村闲置宅基地管理的通知》将闲置宅基地界定为村民实际占用面积超过县政府规定标准并可独立使用的宅基地，包括住房、厨房、庭院、厕所、仓库、生蓄栏等。将闲置宅基地划分为六种类型：一是一户多宅的，且实际占用面积超过县政府规定的面积;二是批而未建的宅基地;三是建新不拆旧的;四是长期荒废、废弃且无主的宅基地;五是空置或灭失两年以上未使用的宅基地;六是法律法规规定的其他情形。
2 农村闲置宅基地的现状及原因
宅基地闲置不仅影响农村土地资源配置效率，也不利于显化农民的土地财产权。当前，我国农村宅基地闲置较为突出，随着大量的农民进城务工，两栖人口的大量存在，导致双重占地。我国《土地管理法》明确规定：“一户一宅”。但由于各种原因，“一户多宅”现象大量存在。根据华中师范大学中国农村研究院依托“百村观察”项目平台，于2014年6～9月对全国31省207个村庄4090户农户就宅基地闲置问题进行调查的结果显示：农户户均拥有宅基地1.15处，农户户均拥有宅基地数量总体超标，一成以上村庄一户多宅现象较多;超过一成的村庄宅基地闲置较普遍，接近十分之一的农户有闲置宅基地。对于闲置宅基地，八成以上的村庄没有进行过管理。
造成宅基地大量闲置的原因是多方面的。一是历史原因。由于宅基地制度的无偿无期限性和福利性，使得宅基地的社会保障功能长期被固化，再加上与农民集体经济组织身份的捆绑，农民不愿意流转土地和房屋。二是法律法规的影响。由于现行《土地管理法》、《物权法》等不允许农民出售宅基地，严禁用于非农业建设，宅基地流转被严格限制，宅基地流转只能限于本集体经济组织内部成员，这种规定使得宅基地自由流动几乎是不可能的。另外，法律关于宅基地退出、收回等的程序、补偿标准等缺失。三是农民自身的影响。即使在城市有稳定工作和稳定住房的农民，也不愿意退出闲置宅基地，把宅基地视为私有财产或者是生存保障。四是管理层面的因素。由于我国实行城乡二元土地制度，造成城乡土地要素在市场上配置的不平等，农村土地价值难以显化，农民土地闲置的代价体现不明显，再加上管理部门对闲置宅基地的处置不及时，执行力度较小;另一方面，我国农村大多地方都没有进行村庄规划，宅基地选址随意性较大，村庄布局凌乱，农民盖房大多超标。
3 农村闲置宅基地治理思路
治理我国农村宅基地闲置问题，结合地方经济发展实际，土地利用状况，必须坚持问题导向，底线思维，从源头入手，从过程着手，创新治理思路和手段，重点要做好以下工作：
3.1 开展农村闲置宅基地调查研究工作
目前，学者们关于闲置宅基地的概念、内涵、类型和界定等标准不一，亟需在理论层面上开展农村闲置宅基地的概念、类型、界定标准等方面的研究，厘清闲置宅基地类型。同時，开展闲置宅基地普查工作，现有关于农村闲置宅基地的数据大多来源于点上的调研，全国范围内到底有多少闲置宅基地，空间分布特征、闲置程度等都不清楚，需要摸清家底，为政府制定闲置宅基地处置办法，测算闲置宅基地流转潜力等提供理论和技术支撑。
3.2 探索实施闲置宅基地有偿退出机制
实施闲置宅基地有偿退出激励机制，制定科学合理的补偿标准。对于不同类型的闲置宅基地，实行不同的补偿标准和体系。探索多元的退出补偿体系，如宅基地换房、货币补偿、宅基地换保障、宅基地入股等;制定闲置宅基地退出条件、退出程序、退出补偿、退出收益分配办法、后序监管办法等。在补偿制度上，要保障农民的收益水平不降低，保障农民自愿退出，不得强制农民退出宅基地;补偿费用要严格区分划定使用面积和超标使用面积。同时，要建立多元的住房保障体系。建立农村宅基地整理置换复垦机制，从土地出让金中拿出一部分专门用于闲置宅基地整理复垦工作，用于整理复垦费用和农户补偿的费用。
3.3 创新农村闲置宅基地再利用途径
政府可以引导农民参与乡村旅游、休闲农业、智慧农业等项目的建设。以休闲农业为例，政府对基础设施进行改造，带动农民进行农业发展，集中连片的地区可以进行休闲农业的开发，农民利用闲置宅基地开发农业观光休闲项目，修建农业科普园、农耕博物、游乐场等。农民也可以将闲置宅基地修缮，建成特色民宿、农家乐等，或者发展特色养殖，提高土地利用效益，提升土地价值。同时，政府利用闲置宅基地建设网络信息服务站，农业物流园、农村淘宝项目等，助推“互联网农业”的发展。
3.4 完善宅基地管理和利用制度
目前，我国正在推进“三块地”改革试点，取得了一些典型经验和做法，但还没有形成可在全国范围内的推广做法。在管理层面，应加快编制村镇土地利用规划，合理划定宅基地使用面积，对宅基地空间布局进行优化;提高宅基地管理的信息化水平，利用网络大数据、地理信息技术、遥感影像数据等，及时准确获取宅基地动态信息，实现闲置宅基地信息化管理;探索新的宅基地分配制度和用地标准，严格按照“一户一宅”的法律规定，尝试宅基地有偿使用制度，探索不同类型农户宅基地用地标准和宅基地取得形式。
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[收稿日期]2018-11-27
[基金项目]河南省政府决策咨询项目（2018B221）;河南省科技厅项目（182400410559、1724004105290）;河南省教育厅高等学校重点项目（17A630007）;
河南省教育厅高等学校青年骨干教师资助项目（2015GGJS-015）;平顶山市科技局项目（2017008（8.6））;河南城建学院学术技术带头人项目
（YCJXSJSDTR201803）.河南城建学院科研能力提升项目（2017YY025）。
[作者简介]鲁春阳（1979—），女，河南平顶山人，博士，副教授，研究方向：土地资源管理、区域规划及区域经济。
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