“放管服”背景下沿海船舶治安管理探析

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　　摘要：国务院机构改革后，沿海地区船舶治安管理工作的行政执法理念、机构体制和管理对象的性质都已经发生了转变，暴露出现行法律体系杂乱、陆海分离、管理对象复杂和管控措施弱化、虚化等问题。深入推进科学立法、强化顶层设计、打造数据平台是实现综合治理的关键。
　　关键词：放管服 沿海船舶 治安管理
　　近年来海洋管理建设力度不断加大，以“放管服”为核心的新一轮大部制改革，标志着我国海洋行政管理进入了新阶段和新时期。保持海疆的安全稳定和海防工作的持续性是发展海洋强国战略的前提和保证，沿海船舶治安管理作为海防工作的主要形式和重要内容，在海防管理的新态势、海洋执法的新格局下，势必会面临更多的挑战和更高的要求。
　　一、“放管服”背景下沿海船舶治安管理的新局势
　　（一）行政执法理念发生转变
　　伴随着“放管服”改革的不断推进和深入，沿海船舶治安管理工作的管理模式、措施手段和服务水平较以往也发生了较大的变化。十九报告中指出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式”，取消了《出海船舶户口簿》《出海船民证》等证件核发的行政许可。证件管理作为海洋行政执法的一项重要管理手段，从原有审批程序改为事前备案、事中事后监管的制度，是深化和推进“放管服”改革的一项重要举措，标志着沿海船舶治安管理工作的执法理念从以监管为主向为以服务为中心的转变，以信息备案为核心的管理制度取代证件签发成为新形势下沿海船舶治安管理的主要模式。
　　（二）主管部门机构体制发生转变
　　2019年以前，沿海地区船舶治安管理工作是由原公安部边防管理局负责，列入武警序列实行现役垂管体制。国务院机构改革后，“公安边防部队全部退出现役，成建制划归公安机关，并结合新组建国家移民管理局进行适当调整整合”、“中国海警局领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队，中国海警局统一履行海上维权执法职责”。福建泉州等地相继成立海防支队，浙江将沿海船舶管理业务移交水上派出所，江苏連云港成立前三岛派出所，接替原公安边防部门履行渔船民管理职责。沿海船舶治安管理工作的重心从陆地管控向海上管控转变，行使的权力由中央事权向地方事权转变，管理主体从单一主体向多元化主体转变，管理模式从海陆一体变成了陆海分离。
　　二、存在的问题
　　（一）适用的法律体系亟待重塑
　　1.立法机构多元化，立法体系结构零散。涉及沿海船舶治安管理法律有全国人大制定的《治安管理处罚法》《渔业法》《出境入境管理法》，国务院出台的《船舶登记条例》《关于清理、取缔“三无”船舶的公告》，公安部的规章《沿海船舶边防治安管理规定》《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》《港澳流动渔船管理规定》以及各省的地方性法规。立法机构从上到下呈现出多层次、多元化的特点，涉及的法条内容覆盖政治、经济、军事等方面，但是结构零散，政出多门，尤其是单个部门在履行海防管理职责时所依据的法律法规不成体系。
　　2.行业单行立法特征明显，相关法律修订滞后。各行业管理部门根据自身业务建设的需要颁布了许多部门规章，但大多属于业务指导类法律规定，行业性、局限性明显，沿海船舶治安管理工作的指导思想、基本原则、区域划分、管理职责、措施手段，以及有关保障等问题分散在各个行业单行立法中，没有一部综合性、总揽全局的法律，来具体指导谁来管、管什么、怎么管的问题，缺少主干法的支撑，就容易出现与其他部门规章、与上位法、与地方法规存在冲突的现象。《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》等规章均出台于21世纪初期，已经无法适用“放管服”背景下现行管理形势的需求，相关法律法规修订工作严重滞后，重塑沿海船舶治安管理法律体系迫在眉睫。
　　（二）陆海分离难以形成合力
　　《全国人大常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》中规定：“中国海警局履行海上治安和安全保卫等任务，行使法律规定的公安机关相应执法职权”。同年10月通过的刑诉法修正草案中明确“中国海警局履行海上维权执法职责，对海上发生的刑事案件行使侦查权”。由于陆地执法部门缺乏海上机动力量，而拥有海上执法力量的海警部队虽具有比较强的机动能力，但对渔船民在陆地上的活动轨迹、基本情况却难以掌握。虽然公安部与中国海警局建立了海上合作机制，但由于海警部队现役体制的特点，导致在基层一线实践中尚未建立有效的执法合作通道，造成事实上的陆海分离，无法形成合力，执法力量难以聚合。
　　（三）无法全面覆盖管理对象的复杂性
　　船舶治安管理工作涉及人、船、物、地、事等多个方面。由于受历史传统的影响，以往从事海上作业的渔船民大多来自沿海地区的乡镇、渔业村，人员结构、成分相对简单;以船籍港制度为基础，将陆地户籍制度在海上进行延伸，各类船舶的证件、档案管理以及渔船民的日常管理工作都可由户籍和船籍所在地派出所完成;加上我国海上渔场的地理位置和各类渔业资源作业时间相对确定，综合因素使得在相当长的一段时间内管控对象相对固定。随着沿海地区经济的蓬勃发展和海洋资源的逐渐枯竭，受经济利益驱使和运输成本影响，沿海船舶大多选择就近靠岸维修、补给、交易，传统的见人、见船、建档的工作模式逐渐失效;沿海地区渔船民数量的减少和用工成本的提高导致小型船舶渔民成分较为复杂，近几年广西、广东等地相继查获多起越南籍人员在我国船舶非法务工的案件;游艇、休闲渔船等新型船舶和各类私自设计改装的“三无”船舶层出不穷，成为船舶管理的难点、漏洞;船员随船携带的各类违禁物品、音视频资料和新型毒品种类繁多、屡禁不止，沿海船舶治安管理的工作对象由单一性向多元性转变，由固定性向复杂性转变。
　　（四）管控措施弱化、虚化
　　1.管理模式僵硬。目前沿海地区对船舶管理实行的报备制度，其核心内容为“三报备”（报备船舶、人员、进出港信息）“一服务”（为出海船舶、人员提供帮扶、救助服务），通过民警登船采、村居协同采、船方自主报等多种渠道，对出海船舶、人员基础性信息进行收集整理。由于没有现行的法律法规为报备制度提供有效法律支撑，仅靠开展宣传解读，无法对未按规定报备信息的责任人员进行相应处罚措施，违法成本低致使惩治违法效果不明显，治安管理的效果被逐渐弱化，现行沿海船舶管理工作仍处在僵化、低效、被动的管理模式中。 　　2.缺乏数据汇聚共享机制。海事、渔政和公安等部门出于自身队伍建设发展和业务工作的需要，相继建立了“UAIS通用船舶自动识别系统”、“北斗导航定位救助系统”和“沿海船舶渔船民边防治安管理系统”等数据平台和应用管理系统。由于缺乏信息化建设的顶层设计和资源整合，这些系统在为管理部门和船舶行业提供信息与服务的同时，在内容和功能上虽然存在重叠却无法实现有效的数据交互和资源共享，各部门在工作中积累的宝贵数据没有得到最大化的利用，而作为数据来源提供者的广大渔船民也只是疲于应付，信息变更不及时，数据时效性不强。
　　三、建议与思考
　　（一）构建和完善中国特色船舶管理法律体系
　　要深入推进高层次、专业性立法。维护沿海地区安全稳定需要法治的引领和规范，海洋社会多元化发展趋势迫切需要从法制层面建立各领域之间合作、协调、沟通机制，在国家层面的战略规划指引下，建立一套自上而下的综合管理模式，推行一部针对性强、综合性强和实践性强的法律，统一各级各部门对船舶管理的认识和理念，加快现行法律法规和管理政策的修订完善工作，打破我国海洋发展受法制缺陷的束缚和船舶管理分散性、行业性的现状，解决现有的部门规章覆盖率低、威慑力弱、立法层级低等问题，不断充实和完善法律体系建设。必须在深入了解现行法律缺口和实际管理需求的基础上，把握好海防建设的主要矛盾变化，强化高层立法的同时，坚持长期规划与短期规划有机结合，稳步推进海洋环境、文化、产业等领域的具体法制建设，形成我国特色的船舶治理体系。
　　（二）明确船舶管理原则.厘清管理思路
　　解决信息备案管理对象复杂性困惑的关键在于确定“管理对象的管理原则”，应根据沿海地区船舶管理的现状和未来建设方向分析需求，参考信息备案制度的特点，确定“放管服”背景下船舶管理的原则。
　　1.坚持以船舶停靠地公安机关为主导，船籍港为辅的管理原则。受沿海地理环境和固有市场的影响，尽管船舶作业人员来源复杂、流动性大，但作业船舶的停靠点和作业时段一般较为集中和稳定，具有市场规律性。传统的以船籍港为主的管理模式无法对沿海船舶的动态进行实时监管，存在滞后性和不确定性等缺陷。采取以船舶停靠地为主、船籍港补充管理的方式便于公安部门实施有效监管的同时厘清主管责任，提高数据采集、法律宣传、跟进指导和救助服务等工作的效能，有效避免漏管失控和管理部门互相推诿等情况发生。
　　2.坚持以船舶为基础，以人员为补充的信息备案原则。传统的以证件管理为核心的信息采取模式往往以从事船舶作业的人员为数据基础，治安信息库数据更新慢、难以为管理提供决策基础和信息支撑。抓住船舶信息采集这一环节，以此对相关人员、作业信息进行数据采集，不仅能保证数据及时更新，还能通过掌握船舶作业轨迹和从业人员流动情况实现大数据跟踪管理，及时排除治安隐患、优化管理模式，提升整体管控效能。
　　（三）强化顶层设计，实现综合治理
　　1.整合现有资源、集中优势力量。优化整合和集约利用各部门已建成的资源资产，发挥沿海资源要素的组合优势，尽量避免同一区域内相关设施建设重复、管理无序的局面，加大资源共享力度，通过协调机构和协作机制，进行充分整合共享，最大限度提高资源利用率，努力打造“智慧型”管控体系。
　　2.健全合作机制、优化管理结构。探索构建多方联合执法合作机制，建立健全综合治理模式，在公安机关和职能部门的牵头引领下，鼓励船舶检验机构、渔业协会等组织加入共建管理，通过定期开展联合执法、例行座谈和应急演练等活动，形成重大决策通报、情報信息交换、矛盾纠纷联调化解、统一协调调度等制度，建立跟进指导帮扶培训工作规划，破除传统地方保护主义观念和狭隘的辖区意识、属地意识，形成党政军警民合力管控格局。
　　3.打破壁垒、构建数据交互平台。深入贯彻立体化社会治安防控体系建设的总要求，加快推进“沿海船舶渔船民边防治安管理系统”升级改造，消除各个平台问的数据壁垒，筛选、整合各部门现有数据管理平台，吸收有利数据资源，打造一个多部门联合办公、多渠道数据获取、及时性信息变更的集存储、分析、预警、服务、指导等功能为一体的数据平台。
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