完善专项债发行使用机制的策略探索
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摘 要：加快发行使用地方政府专项债券，是规范地方政府举债融资的重要举措，对于深化供给侧结构性改革、应对当前经济下行压力、促进扩大有效投资等具有重要意义。本文在全面了解完善专项债发行使用机制必要性的基础上，分析了当前存在的问题，提出了几点建议，以期为完善地方专项债发行制度等方面提供借鉴和参考。
关键词：专项债发行;必要性;问题;策略
0 引言
为带动基建补短板、扩内需，同时弥补疫情对经济的冲击，地方债新增额度接踵而至，提前下达部分将突破60%上限。根据中债资信城投及地方政府数据库统计，2020年1-3月份，全国37个发债主体累计发行16，105.08亿元，同比上涨14.49%。其中，一般债发行5，065.19亿元（占比31.45%），专项债发行11，039.89亿元（占比68.55%）;从资金用途看，以新增债券为主，另有少量借新还旧债券，未有置换债券发行。当前，我国经济整体保持平稳、稳中有进的趋势，但也面临着诸多挑战与风险，尤其是经济下行压力加剧。为此，加大宏观经济政策的逆周期调节作用势在必行。作为财政政策加力提效的有效措施，专项债发行使用极为关键。近年来，我国地方政府专项债发行使用不断“加力”，根据每年国家总体经济发展需求，选择是否加码专项债政策是当前必须重视的问题。在使用发行过程中，必须严格按照高质量发展需要，切实注重、确保实效，禁止重数量、忽视质量，“一哄而上”。
1 完善专项债发行使用机制的必要性
地方政府专项债券（以下简称专项债券）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券，是地方政府为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券。近年来，为加快地方政府专项债券发行使用措施，带动有效投资，支持补短板、扩内需。要求针对重点领域、关键问题精准施策，例如重点用于交通基础设施、保障性住房建设、市政建设、科教文卫等。不要大水漫灌式“强刺激”，要在补短板、惠民生等方面发挥积极作用。因此，开展完善专项债发行使用机制策略研究显得尤为重要。
1.1 有效补短板
为保证专项债使用见效，有效补短板，需根据经济需要，扩大使用范围，但不得随意投放，应将补短板、惠民生作为重点，如公路、铁路、轨道交通、市政工程等基础设施建设，或民生服务类，如职业教育、医疗、养老等。
1.2 有效稳投资
明确项目资金范围，尤其是重点投放的重大基础设施领域，扩大领域范围及项目。介于当前基础设施建设增速较慢，为更好地发挥专项债券的项目资本金政策，起到积极的带动作用，应充分纳入民间投资，加大参与力度，建立一个有效投资机制，形成实物工作量。
1.3 有效防风险
风险时刻存在，地方政府债务管理必须加大风险防控力度，尤其是专项债发行使用等方面。首先要高度重视风险防控，提高风险防控意识;其次，要强化专项债风险防控和项目管理，避免“一哄而上”、乱投资，出现“半拉子”工程。再次，要注重实效、绩效，真正做到惠民生。最后，落实“地方政府举借债务坚持中央不救助、坚持谁举债谁负责”原则，在发行使用专项债的同时，匹配相应的偿债能力，杜绝无序举债现象。
1.4 创新和完善宏观调控
在经济工作中，应充分发挥宏观政策逆周期调节作用，落实落细减税降费、多措并举稳就业、降准支持实体经济、加快专项债发行使用等措施，突显宏观调控的前瞻性、针对性和有效性，加快推动经济平稳、健康发展。
2 专项债发行使用机制存在的问题
2.1 项目变更或退出机制有待完善
近年来，地方专项债券发行提速明显，尤其是2018年下半年以后，很多地方政府“匆忙上马”项目，前提准备不足，加剧了债券资金使用风险。由于土地、环境评价等因素的制约，部分项目存在重大变更，影响项目投资额或内容，甚至部分项目无法顺利开工实施。但由于债券资金已到位，不能退回，还不能挪用到其他项目，导致进退两难。造成这种局面的根本原因在于“退出”或“变更”机制不到位，很大程度上产生资金闲置浪费，对财政政策效力的有效发挥影响极大。
2.2 专项债券提前偿付机制有待健全
目前，在我国地方专项债发行使用中，项目周期和债券期限不统一已成常态化，特别是还款来源和还本付息不一致、不匹配现象。假设项目实际回款期限长，债券期限短，当债券到期之后，暂时无法通过项目收益来偿还到期债券本金，这种情况下，往往利用专项债券限额内发行专项债券的方式周转偿还，待项目收入实现之后，予以返还。基于实际回款期限不定，结合项目实际，地方政府会适当延长债券期限，此时极易产生项目专项收入提前到位情况。由于债券发行合同内，未设定提前偿还条款，亦或操作路径不完善、经验少等，都会加大专项债发行使用风险。从资金投向看，2020年专项债投已不再主要投向土储和棚改，而大部分投向基建，根据规定专项债项目支持基建到期再贷款，用于偿还以前本息。
2.3 项目经营性现金流有待增强
我国专项债发行使用研究起步晚，理论和实践研究体系还不成熟，在专项债券项目其他经营性收入方面探究尚有不足，市场化经营性现金流有待加强。基于前期项目库建设滞后的现状，少数地方政府在专项债发行使用中，未能及时、合理、有效地详细分析与评估项目现金流、可持续性、盈利前景、风险因素等情况。导致很多项目“匆忙上马”，甚至部分项目建设周期长、投入产出比严重失衡、经济效益低下等，这种情况的存在，严重影响现金流收入的稳定性。
3 完善专项债发行使用机制的策略
3.1 提高专项债券资金使用效益
根据相关政策要求，应以资金绩效为导向，坚持形成有效投资，确保形成实物工作量。结合“资金跟项目走”的规定，将准备充分、已完成立项审批拆迁环评等各项手续和前期工作的项目作为专项债券发行使用重点，加强项目储备，哪些是群众期盼的、哪些是早晚都要干的，哪些是经济效益和社会效益明显的项目，都要列为重点，但要避免一哄而上，提高投资的有效性，保障项目建设的实效性。此外，还要做好风险防控工作，根据经济发展形势，明确项目投资方向，应以有收益的政府投資项目为主体，实现融资规模和项目收益平衡，聚焦补短板、惠民生、强弱项的基础设施建设。对专项债务发行使用好的地区给予优先考虑，对财力好、举债空间充足的地区给予重点支持。 3.2 完善专项债券提前偿付机制和项目变更机制
针对项目变更或退出机制不到位、专项债券提前偿付机制不完善等情况，在地方政府专项债券发行使用中，必须完善相关机制，可指导地方在债券合同中对到期提偿还条款加以明确化。在多方监管模式下，鼓励地方用项目还款资金购买等级高、风险低的国债，或AAA级国开金融债等。同时，做好统筹安排工作，为地方专项债期限不匹配等情况，提供一定的流动性支持，亦或利用调度库款支付预算已安排的债券资金项目。针对一些项目出现重大变化，甚至无法顺利开展实施，必须完善项目变更机制，协商债务重组、用途变更等。加大专项债项目资金监管力度，有效防范资金闲置浪费或不当挪用。
3.3 突出“专项”“闭环”特色，加强发行主体动态管理
将市县政府作为未来地方专项债发行主体，逐渐打破限额管理的行政管理措施，在专项债发行使用和管理中要充分发挥市场机制的积极作用。专项债券准确对应特定项目、资产、收益、支出。债券命名要细化明确，具体到哪个项目名称、哪个县市政府使用。突出“专项”、“闭环”特色，加强对发行主体的动态、差异化管理。
在专項债发行使用数量、类型不断增加的背景下，各个地区的债务余额、还债能力存在一定差异。因此，可根据各地区经济发展情况、财力支配能力，结合地区具体专项债券存量，实施动态化、全景式、差异管理。地方政府要本着经济社会效益优先原则，构建项目优先发展顺序，加强投资项目论证，建立完善的评估管理体系，推进专项债发行使用机制合理化发展。
3.4 完善市场化发行机制，探索专项债券增信机制
为了更好地推进专项债发展，应进一步完善市场化发行机制，积极探索专项债券增信机制，第一，实现债券投资主体多元化，加大柜台销售探索能力，鼓励证券公司、保险公司等多元化发展。第二，统筹安排地方专项债现券交易、回购、质押，进一步扩大及健全地方专项债券质押功能，增强质押率。第三，完善专项债增信机制，积极探索并进行专项债券保险制度研究、试点分析，利用购买保险的方法为债券发行人提供偿付保障，减少违约风险，提高债券信用评级合理性。
4 结束语
综上所述，作为财政政策的重要抓手，地方专项债发行使用也是防范隐性债务风险的关键措施。在我国经济持续稳定发展过程中，仍存在专项债发行与使用机制不健全等问题，为深入探索、理清认识及加大风险防控，必须充分发挥专项债的带动作用，稳投资、支持补短板、扩内需。完善专项债发行使用机制，进一步推进地方基础设施建设，更好发挥专项债券的积极作用。
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