城乡土地市场对农村发展的影响

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　　 [提要] 我國长期实行的城乡二元土地市场对农村发展造成严重阻碍，其中农村经营性集体建设用地流转困难是主要症结所在。本文通过整理已有研究对城乡分割的土地市场现状以及农村集体经营性建设用地流转现状的分析，试图探究两者对农村发展造成怎样影响。在上述分析基础上，进一步指出建立统一的城乡土地市场的必要性和培育机制。
　　 关键词：城乡土地市场;集体经营性建设用地流转;农村发展
　　 中图分类号：F301.3 文献标识码：A
　　 收录日期：2020年4月28日
　　 一、城乡分割的土地市场现状及其对农村发展的阻碍
　　 城乡一体化是实现城乡关系和谐发展的重要举措。由于1982年《宪法》规定，城市的土地属于国家所有，农村的土地属于集体所有，形成了城乡土地所有制的二元结构。而后1998年修订的《土地管理法》要求，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，农村集体建设用地在用途管制制度背景下受到抑制，因此土地市场一直处于城镇建设用地市场相对健全而集体建设用地市场始终缺位的非均衡状态，具体表现为二元分割的局面，农村集体建设用地更是逐步陷入“隐形”、“灰色”交易的境地。
　　 尽管城乡建设用地市场改革不断推进，但整体来看城乡二元分割的局面并没有有效破除，并对农村发展产生了重大影响，表现在以下方面：
　　 （一）增值收益分配倾斜。由于土地市场城乡二元分割，集体建设用地不能自由流转。唯一具有征收权的地方政府虽然可以通过征收使集体建设用地进入市场，但现行征地制度的征地补偿办法并不合理，主要体现在：征地补偿标准较低，土地增值收益主要集中在县、市级政府，并用于城市建设和城市土地开发，农民分享土地增值收益的权利受到很大的限制。
　　 （二）城乡收入差距扩大。在城乡分割的土地市场中，土地要素无法自由双向流动，城镇对农村的“涓流效应”受抑制，城乡之间“马太效应”被放大，因此导致城乡居民收入差距过大，严重阻碍了农村现代化和城镇化进程。只有通过建立城乡统一的建设用地市场，才能打破城乡二元结构、缩小城乡经济差距。
　　 （三）农村资源配置效率损失。城乡建设用地的二元结构导致集体建设用地资产属性无法实现，与理想中城乡土地市场整合状态相比，现行的分割制度潜伏着效率的损失。
　　 上述分析是对整体城乡土地市场影响农村发展的分析，下文将具体从城乡分割的农村集体建用地市场现状及对农村发展影响进行分析。
　　 二、集体经营性建设用地流转现状及其对农村发展的影响
　　 （一）集体经营性建设用地流转现状。正如上述所言，城乡土地市场分割的一个严峻问题是农村集体经营性建设用地流转困难。我国集体经营性建设用地流转（入市）经历了严格管控、试点尝试和逐步放开三个阶段，从2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件提出“建立城乡统一的建设用地市场”的目标，到2014年中央出台《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，意味着集体经营性建设用地入市开始试点，再到2019年新《土地管理法》正式把集体经营性建设用地入市写入法案，这一系列政策施行到最终制度确立，其目的就是为了破除城乡二元土地市场体制，推动农村发展，促进城乡一体化和城乡融合。
　　 现有关于集体经营性建设用地流转（入市）的研究主要包括原因、制度现状（问题）两个方面。
　　 1、集体经营性建设用地流转（入市）的原因。通常认为，国家大力推行集体经营性建设用地流转是为了减少国民经济发展对耕地的占用，保护耕地，同时为工业化、城市化提供土地保障，另一方面也可以增加农民收入，减少城乡收入差距。有学者通过诱致性制度变迁理论解释集体经营性建设用地之所以流转是因为这种制度创新使潜在性收入得以增加，此外这种制度安排成本的降低进一步推动了这一变迁过程。
　　 2、集体经营性建设用地流转（入市）的制度现状和问题。有学者认为当前农村集体经营性建设用地合法存量来源具有非正当性，属于历史遗留问题，而这种非正当性是引发集体经营性建设用地收益分配争执的关键;也有学者对集体经营性建设用地流转入市的范围进行讨论，主要聚焦于对《实施细则》的理解以及对“增量”建设用地是否可以入市的讨论;还有学者通过对试点的观察发现，存量集体经营性建设用地的流转（入市）存在显著的区域差异，如浙江温州、广东顺德、东莞等沿海经济发达地区，由于具有区位优势，其历史存量面积较之欠发达地区更多，且流转现象已经非常普遍，这也是造成区域发展不平衡的一个重要原因。还有学者认为集体经营性建设用地入市后的收益分配机制不健全，目前较少地区能设计出明确的收益分配机制，这不利于保障农民权益，因此各地村集体积极性不高。
　　 （二）集体经营性建设用地流转对农村发展的影响。对于集体经营性建设用地流转（入市）影响农村发展主要是从增值收益分配问题进行讨论。目前，学者对土地增值分配已经从“完全归私”、“完全归公”，逐渐统一到“公私兼顾”的一致认知，也基本形成按照贡献分配的基本共识。但是目前对土地增值量化分配的结论仍莫衷一是。
　　 1、关于集体建设用地入市的政府与集体农民分配。不同学者采用不同的测算方法得到的政府与集体农民收益分配比例不同，如薄乐（2017）采用博弈论Shapley值法得到的分配比例为25.1%∶74.9%，而王湃等（2018）采用德尔菲法得到的分配比例为31%～37%∶63%～69%，此外也有学者认为调节金比例需充分考虑入市地块的区域因素，因地制宜确定。
　　 2、针对收益分配对农民收入的影响。高欣、张安录（2018）认为集体经营性建设用地入市有效带动了集体经济发展并提高了农户收入水平;李明星、曾艳（2017）认为集体经营性建设用地入市可以推动农业供给侧结构性改革，突破了农村发展长期面临的环境限制和资金限制，促进农村发展。但是，也有学者认为集体经营性建设用地入市会使土地要素逐渐集中到非农产业，挤压了农业自身的建设用地需求，同时流转价格的上涨会推高农业用地成本，进而加大农业总成本。 　　 目前来看，国家已经从法律层面保障集体经营性建设用地入市的合法性，但仍可能存在一些亟待商讨的问题，如入市与征地之间是否存在矛盾冲突，入市的增值收益如何分配、土地调节金如何确定收取比例等。此外，目前学界仍缺乏关于集体经营性建设用地入市对农村发展、农民福利影响的定量分析。
　　 三、城乡统一建设用地市场体系改革措施与主要观点
　　 鉴于城乡分割的土地市场严重阻碍了农村发展，而克服集体经营性建设用地流转（入市）困难成为解决上述问题的关键点。从2013年十八届三中全会明确要求“建立城乡统一的建设用地市场”到2019年新《土地管理法》正式把集体经营性建设用地入市写入法案。自此，建立城乡统一的建设用地市场已成为国家层面的重大部署和社会各界的共识。
　　 （一）在培育机制方面。针对价格机制，韩俊、任兴洲（2013）认为应积极建立与城镇地价体系相衔接的农村集体建设用地地价体系。针对增值收益分配，于潇（2014）认为政府不应参与初次分配，将收益扣除成本后按照产权关系进行分配，并通过税收、补偿机制等对流转收益分配进行调节。同时，还应防范系列社会风险，夏方舟、严金明（2014）指出土地投机高发将导致农民的失地风险加剧、增值收益分配不均导致社会不稳定风险提高、农地和农民的非农化导致粮食安全形势更加严峻，以及原有的土地制度受到冲击导致新秩序重塑的风险等。项继权、储鑫（2014）具体指出如果农村集体建设用地和城市国有建设用地平等入市，将会冲击地方政府的财政、债务、功能及其對社会、经济、政治、金融等方面的影响。
　　 （二）在制度创新方面。首先，应赋予集体建设用地更多的权利，对集体土地所有权和国家土地所有权实行平等保护，将集体建设用地与国有土地纳入到统一的交易平台之上，集体建设用地享有同国有建设用地相同的出让、转让、出租、入股、抵押的权利。其次，应加快制定建设用地流转办法，在法律上明确建设用地入市流转的对象、条件、范围、方式，以及流转的主体、程序、收益处置与管理等。最后，还应关注一些配套的制度措施，如做好城乡建设用地确权登记发证工作、协力共建共同责任机制等，最终以土地制度创新推动城乡融合发展。
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