台湾地区废旧家电处理基金制度运行及对大陆的启示

作者:未知

   摘 要: 借鉴台湾地区经验,2012年大陆地区废弃电器电子产品处理基金制度正式实施,但实施效果并不理想。对台湾地区废旧家电处理基金制度运行情况分析发现,废旧家电基金由专职部门负责管理,专业金融机构负责基金运营,建立征补标准动态调整机制,加大对非正规处理企业管理,是台湾地区废旧家电处理基金制度得以有效运行的重要保障,对大陆地区进一步完善废弃电器电子产品处理基金制度具有重要参考意义。
  关键词: 台湾废旧家电基金 废弃电器电子产品处理基金 生产者责任延伸制度
  生产者责任延伸制度(Extended Producer Rresponsibility,简称EPR)是一项环境保护策略,它主要通过让产品的生产者承担产品全生命周期的环境责任,特别是报废产品的回收、循环再利用和最终处置阶段的环境责任,以实现产品总的环境影响最小化目标。目前,该制度已成为发达国家和地区应对废弃物治理问题的重要政策选择,并被国际社会广泛应用在废电器电子产品、报废汽车、废旧轮胎、废旧电池、废包装物等领域。
  台湾地区于1997年7月修订了《废弃物清除法》,在废电视机、废洗衣机、废电冰箱、废空调器以及废计算机领域正式实施废旧家电回收处理基金制度,并建立了以“政府”管理为主导的基金制度体系。大陆地区于2011年和2012年相继颁布了《废弃电器电子产品回收处理管理条例》和《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》,在实施品种、管理方式、运行机制等方面主要借鉴了台湾地区的做法,建立了大陆地区的废旧家电回收处理基金制度。但近年来大陆地区基金制度运行效果并不理想,基金出现严重的收不抵支、延期拨付的现象,拆解企业出现了普遍的经营困境,新增品种至今无法正式推行。对台湾地区废旧家电处理基金制度运行情况进行全面分析,将为大陆地区进一步完善废旧家电基金制度提供重要的借鉴和启示。
  一、台湾地区废旧家电基金制度概况
  20世纪60年代,台湾地区环境污染问题日益严峻。1986年,由电器电子垃圾引发的“绿牡蛎事件”引起当局和社会各界广泛关注。1988年,台湾“环保署”修订《废弃物清理法》,纳入EPR理念,明确规定物品及其包装以及容器的制造、进口和销售者,应负有清除处理责任。1997年,台湾地区再次修订《废弃物清理法》,规定电器电子产品制造及其进口者必须按照核定费率缴纳回收清除处理费,并成立“资源回收管理基金”。1998年,资源回收管理基金纳入“政府”预算管理,并成立“资源回收基金管理委员会”。自此,台湾地区废旧家电基金制度逐渐完善,成为废弃电器电子产品回收处理的重要制度保障。
  (一)实施范围涵盖低再利用价值废旧产品
  基金制度在台湾地区广泛推行。根据台湾“环保署”的公告,目前基金制度实施范围包含13大类33个具体品种,多属于再利用价值较低的产品,手机等高再利用价值产品并不在实施范围内。具体包括:废一般物品及容器、农药废容器、废机动车辆、废轮胎、废铅蓄电池、废电子电器物品及废资讯物品。其中,废电子电器类主要包括:冷氣机、CRT电视、液晶电视、洗衣机、电冰箱、电风扇、电脑主机、CRT监视器、笔记本电脑、平板(平板电脑)、打印机、键盘、液晶屏幕等13个具体产品(具体征收和补贴标准如表1所示)。为了鼓励家电制造商生产环保型家电,台湾地区还制定了绿色产品费率优惠政策,通过给予回收处理费率优惠,鼓励生产业者研发环保、低碳的电子电器产品,对符合环保表彰、节能表彰或者节水节能表彰的产品,可以享有不同幅度的缴费优惠。
  (二)构建了以“环境署”为主导的管理运行机制
  首先,负有回收责任的家电制造商、进口商和销售商向“环保署”登记申报自身的营业量,并依据费率审议委员会公布的费率标准,向“环保署”设立的资源回收管理基金委员会指定的金融机构支付废旧家电回收处理费用。按照台湾当局废弃物清理法的规定,家电制造商、进口商和销售商需按期申报当期营业量或进口量,在每期营业税申报缴纳后的15日内按照核定的费率缴纳回收清除处理费用,并作为资源回收管理基金,专款专用于各类废弃家电的回收清理工作。其次,稽核认证公正团体评选委员会依据制定的稽核认证制度,对废旧家电的资源回收系统和处理机构的实际回收数量进行稽核认证。然后,将废旧家电回收商从“地方政府”、社区学校、民间团体和销售场所回收的废旧家电送到资源回收工厂进行处置。最后,资源回收管理基金委员会通知金融机构依据基金支付标准、实际回收种类与数量向废旧家电回收商拨付补贴资金。
  (三)形成了灵活的费率制定和调整机制
  台湾地区废旧家电回收清除处理费率,由台湾“环保署”邀请家电制造商、运输业者和相关学者成立费率审议委员会,在综合考虑回收处理成本、环境影响成本、稽核征收成本、资源回收效益、基金结余、以及生产数量、应报废量、处理量等,依据现行回收市场概况共同研讨制定。由于回收市场处于不断波动之中,为保持基金制的灵活性,费率的制定会根据回收市场变动情况在一定范围内进行弹性调整(如图2所示)。首先,由回收基金管理委员会提出征收费率或补贴费率调整方案,由费率审议工作组审议,审议后提交费率审议委员会表决,结果经过公示后由“环境署”署长核定并公告执行。
  (四)费率测算充分考虑各种成本和收益影响
  台湾地区废旧家电回收清除处理费率计算,充分考虑到了回收清除处理成本、稽征成本、资源回收效益和基金结余等指标,具体计算如公式(1)所示。其中,H代表回收清除处理成本,L为稽征成本,V为资源回收收益,F为信托基金结余修正数,S为营业量。
  费率= H+L-V-F /S (1)
  回收处理成本H的核算如公式(2)-(5)。其中,D为已回收已清理成本;T为未回收已清理成本,即垃圾费;E为未回收待清理成本,含环境影响成本;C为单位回收处理成本;G为残余物最终焚化或掩埋处理的单位加权成本;E为残余物清理的单位外部环境影响成本;W为应报废量,即当年度岛内可能产生之报废数量,利用消费者调查、计算报废比率、使用年限法等方式计算;α1为已回收已清理率;α2为未回收已清理率;α3为未回收待清理率;且α1+α2+α3=1。则有:   H=D+T+E (2)
  D=C×W×α1 (3)
  T=G×W×α2 (4)
  E=E*×W×α3 (5)
  稽征成本L是指,资源回收基金非营业基金预算中,稽核认证、查核、人事、行政、宣传、研发及其他相关支出,以每单位废弃物缴纳费率的固定比例计算而得。
  资源回收收益V由单位资源化价值r和稽核认证回收量g计算而得,如公式(6)所示。其中,单位资源化价值r为厂商实际调查值。
  V=r×g (6)
  信托基金结余修正数F的核算如公式(7)所示。其中,f为累计信托基金结余;q为基金安全存量,参考前两年信托基金支出额的平均值给出;y为基金摊销年数,可视实际基金盈亏状况进行调整。
  F=(f-q)/y (7)
  (五)由专业金融机构负责基金运营和管理
  为有效管理和使用回收管理基金,台湾“环保署”资源回收管理基金委员会指定金融机构对基金进行专业化的运营管理。基金分为信托基金和非信托基金两个部分。《废弃物清理法》明确规定,业者缴纳的回收清除处理费至少70%需要划入信托基金,其余拨入非营业基金。信托基金主要用于支付回收商、处理厂经稽核认证的实际回收清除处理补贴费用,非营业基金则主要用于支付配合回收清除处理工作的各项补助、奖励、倡导、行政和应急费用等。自从业者缴纳资源回收基金以来,目前每年约可收入65亿-70亿元新台币,其中80%为信托基金,信托基金年均支出45亿-50亿元用于支持处理企业对废旧家电进行回收处理和资源化利用,成效十分显著。
  二、台湾地区废旧家电基金制度实施效果
  台湾地区废旧家电基金制度实施以来,基金收支状况良好,在推动废旧家电规范回收,提高规范化回收量和回收率等方面发挥了重要作用。
  (一)规范回收量、回收率达到较高水平
  2018年,台湾地区废弃电器电子产品的回收处理量已达143万公吨,回收率达644%,已超过2016年德国449%的回收率。其中,台湾地区废电视机、废电冰箱、废洗衣机、废冷气机等废旧家电类产品在1998年回收总量仅有416万台,到2018年总回收量就达到了28883万台,20年增长了694倍。加上后期增加的电风扇,回收总量达到30089万台。
  在废资讯类产品回收拆解方面,2018年,台湾地区电脑主机、液晶屏幕、打印机、笔记本电脑、平板电脑拆解总量达到27876万台。其中,平板电脑从2017年才开始正式纳入基金制度范围,所以处理量只有7225台。
  (二)基金收支基本平衡并略有结余
  根据台湾地区信托基金部分收支保管及运用办法第5条及非营业基金部分收支保管及运用办法等4条规定,基金收入主要以征收回收清除处理收入为主要来源,其余来源包括利息收入及其他相关收入等。目前,台湾“环保署”已公告纳入基金征收范围的有13大类33项,包括:废一般物品及容器、农药废容器、废机动车辆、废轮胎、废铅蓄电池、废电子电器物品及废资讯物品7大类,专款专用。2018年,台湾地区回收清除處理基金收入合计8042亿元,支出合计7432亿元,年度结余61亿元。
  三、台湾地区废旧家电基金制度实施经验
  台湾地区废旧家电基金制度在最初的运行过程中,也遇到了诸如企业造假骗补、短期内基金收支不平衡等问题,借鉴台湾地区应对上述问题的典型经验和做法,有助于完善大陆地区的废弃电器电子产品处理基金制度。
  (一)不断加强对废弃电器电子产品回收市场的规范
  与其他地区类似,台湾地区的基金制度在运行初期也遭遇了造假骗补等问题,以及合法处理企业与非法处理企业并存的二元现象的困扰。针对造假骗补问题,台湾地区相关管理部门视情节轻重对处理厂给予相应处罚,开展调查起诉并计入相关档案。随着近些年台湾“环保署”不断强化监管,各种造假骗补等不规范现象已有了明显改善。而对于合法处理企业与非法处理企业并存的二元现象,同样也是大陆地区面临并亟待解决的问题。台湾地区法律规定储存空间低于1000平方米以下的回收企业不需登记,相比于合法企业,非法处理企业不存在高额的环保成本,因而存在一定的市场竞争力,至今仍未被完全取代。近些年来,台湾“环保署”开始推动“逆向回收”制度,鼓励消费者或消费商以三联单方式,从产生源头加强管理,确保废弃电器电子产品进入合法处理体系,增加回收率。
  (二)市场在制度运行过程中发挥决定作用
  虽然生产者责任延伸制度中强调政府和法律的制约作用,但毕竟政府行政管理和稽核审查存在一定的成本。因此,台湾“环保署”鼓励采取“利伯维尔场”机制,即在统一的稽核认证制度规定之下,鼓励处理企业在合理、合法的情况下,根据各企业核定处理能力进行市场化竞争。但由于废弃电器电子产品保有量和产生量固定,各拆解企业为求达成其最低损益平衡处理量,势必以回收价格、回收速度及回收服务争取货源。而为求提高其回收价格,势必需提升产出物的售价、降低最终废弃物的处理成本。这样,将刺激废弃电器电子产品处理企业,不断提高自己的处理技术与技术装备水平。但随着技术普及,进入门槛降低,在稳定获利驱使下,从事废弃电器电子产品回收利用的企业日益增多,对废弃家电的竞争日益激烈,造成各拆解企业出现货源不足、营收下降等现象,迫使一些企业走向降低成本,甚至违法违规道路,增加了社会成本和区域环境压力。
  (三)对基金征收和补贴费率及时进行动态调整
  基金盈亏不平衡是当前各国在实施基金制的过程中普遍存在的问题,这一现象出现的主要原因之一是费率调整的灵活性不高。台湾地区的基金制能够持久地发挥作用的重要原因之一便在于费率制定的动态调整机制。台湾地区基金征收和补贴标准每年都会进行重新核算和适时调整,但不一定每项产品都会有变动。至今,台湾地区废弃电器电子产品处理基金收费标准共调整了8次,在制度实施的前5-6年几乎每年调整。其中,资讯类产品基金收费标准共调整过10次,在制度实施的前8年每年调整。家电类产品和咨询类产品补贴标准大约各调整过5次。从台湾地区基金制实施效果来看,基金征收额和补贴数额基本相近,基本能够做到收支平衡。这种费率动态调整机制有利于解决基金短缺或结余过大的问题,从而有助于提高基金征收和使用效率,为基金制的可持续运行提供重要保障。   四、启示
  目前,大陆地区废弃电器电子产品处理基金制度在运行过程中出现了基金严重收不抵支、新增品种实施困难、非正规回收处理依然存在、规范回收利用率低等问题,严重制约了基金制度作用的发挥,给行业发展带来冲击,迫切需要借鉴台湾地区的成熟经验和做法,加快完善现行废弃电器电子产品处理基金制度,为废弃物长效处理机制建设奠定坚实的制度保障。
  (一)加强对非正规回收处理企业的监督管理
  跟台湾地区的情况类似,当前大陆地区在实施废弃电器电子产品处理基金制度时,除了政府确定的109家享受基金补贴的“资质企业”之外,还存在大量的自发从事废弃电器电子产品回收处理利用的个体和企业,客观上形成了废弃电器电子产品二元回收利用体系。根据中国家电研究院公布的数据,2017年,大陆地区废旧电视机、废旧洗衣机规范回收率均超过了80%,表明基金制度的实施对废旧电视机、废旧洗衣机的流向发挥了较好的引导作用,但电冰箱、房间空调器、微型计算机实际拆解量分别仅有理论报废量的259%、96%和329% 数据来源:《中国废弃电器电子产品回收处理及综合利用行业白皮书2017》,中国家用电器出版社。 ,仍有大量的废弃产品流向了非正规回收处理企业。因此,必须加大对非正规拆解处理企业的监管处罚力度。一方面要加强环境监管,对所有废旧家电回收利用企业执行同样严格的环境保护标准;另一方面要加快完善废旧电器电子产品回收利用标准体系,消除灰色利益链条,从而逐步消除二元市场体系结构。
  (二)推动废弃电器电子产品回收利用一体化
  目前,大陆地区废弃电器电子产品,在回收环节采取社会化回收方式,没有准入管理,由于进入门槛低,80%以上仍以个体流动回收为主;在拆解加工环节实施有限准入管理,对享受基金补贴严格限定准入条件,导致消费者在电器电子产品废弃时,多数按照下游回收价格的高低决定销售对象,导致大量的废弃电器电子产品流向了非正规回收处理企业,形成废弃电器电子产品回收和利用“两层皮”的现象,回收秩序混乱成为制约行业规范发展的关键。因此,应加大对废弃电器电子产品回收的管理,在城市中积极探索回收企业资质管理,逐步将流动回收人员纳入规范的回收公司,鼓励废弃电器电子产品处理企业加强与回收企业合作,推动废弃电器电子产品回收和利用一体化经营。鼓励“互联网+”等新型回收模式,并对回收企业的经营行为进行严格规范,從源头上防止废弃电器电子产品流向非正规处理渠道,理顺废弃电器电子产品价值链。
  (三)及时调整征补标准建立基金动态平衡机制
  目前,大陆地区废弃电器电子产品处理基金制度,采取的是低征高补的制度安排,对电视机、电冰箱、洗衣机、空调、微型计算机分别在出厂时向生产企业征收13元/台、12元/台、7元/台、7元/台和10元/台,但对废旧家电拆解处理企业的补贴标准电视机85元/台、电冰箱80元/台、洗衣机35元/台、房间空调器35元/台、微型计算机85元/台。基金制度实施以后,由于历史积存量集中爆发和低征高补的制度安排很快导致基金进入严重的收不抵支状态。目前,基金拖欠拆解企业补贴款累计超过100亿元,拖欠拆解企业最长时间长达3年,给企业生产经营带来巨大压力。应借鉴台湾地区做法,对基金征收和补贴标准进行年度评估,根据拆解企业成本收益,兼顾基金收支平衡动态需要,及时对征收和补贴标准进行调整,形成年度动态调整机制。
  (四)推动废弃电器电子产品处理基金专业化运营管理
  在废弃电器电子产品处理基金制度实施的初期,大陆地区采取政府多部门按职能分别管理的模式强制推行,有助于保障制度的顺利实施。但由于各部门并未因此设置专门部门或实行专人负责,政策调整频率不可能太高,很难适应快速变化的市场形势,导致政策推行中效率低、问题多。因此,应借鉴台湾地区的做法,设立专门部门负责基金的运营管理。可考虑由国家发展改革委、财政部、生态环境部、国家税务总局等部门作为业务指导部门,联合设立或依托下属事业单位设立专门的机构,负责废弃电器电子产品处理基金的日常管理和运行,对基金征收补贴标准开展年度评估和调整,对企业拆解量进行及时核查,负责基金的日常管理和补贴资金的及时拨付,受理企业和社会公众的日常投诉等,并将年度执行情况及时上报有关部门,接受有关部门的监督。这样既能提高基金的执行效率,又能提升制度的实施效果,避免部门间相互“扯皮”,确保政策发挥实效。
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  〔本文系科技部“固废资源化专项”课题“产品全生命周期识别溯源体系及绩效评价技术”(课题编号:2018YFC1902700)阶段性研究成果〕
  (张德元,国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所)
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