基于制度变迁的农业基础设施有效供给研究

来源:用户上传      作者: 何平均 李明贤

　　摘要：不同时期的农业基础设施供给制度对其供给效率产生不同的影响。本文通过对建国以来农业基础设施供给制度变迁基本轨迹的分析，认为非均衡经济发展战略、制度外供给制度以及权力导向的供给决策机制是农业基础设施供给过程中的重要路径依赖，并导致供给的低效率。因此，立足于公共财政制度、市场经济环境和民主集中原则，应打破长期以来的路径依赖，构建农业基础设施有效供给的长效机制。
　　关键词：农业基础设施；制度变迁；路径依赖；供给效率
　　中图分类号：F303 文献标识码：B
　　
　　 作为农村公共产品的重要组成部分，农业基础设施是农村经济发展的先行资本和农业现代化的基础。建国以来，我国农村基本经营制度虽几经变革，但城乡有别的供给政策和以制度外筹资为主要特征的供给制度长期占据主导地位。2006年后，随着农村税费改革的完成和公共财政框架的逐渐建立，原有的供给政策和制度外筹资方式原则上已经失效，但由于制度变迁过程中路径依赖的存在，农业基础设施供给依旧在低效中徘徊。本文回顾了我国农业基础设施供给制度变迁过程，对其供给制度变迁过程中的路径依赖进行分析，从战略的角度提出创新供给制度的现实选择。
　　 一、农业基础设施供给制度变迁的基本轨迹
　　新中国成立以来，我国农业基础设施供给制度变迁大体经历了合作化时期、人民公社时期、家庭承包制实施，至农业税取消前和后农业税时期四个彼此独立又相互联系的阶段，主要体现在：
　　1．农业合作化时期（1949-1957年），这是农业基础设施供给制度的形成时期。农业合作化的发展经历了农业生产互助组、初级农业生产合作社和高级农业生产合作社等三种组织形式，农业基础设施从互助组的“私有公用”或公共购买到初级社的土地入股，解决了大型农业生产机械、较大范围的水利设施、农田规模利用等互助组不能解决的问题，再发展到高级社的土地和其他主要生产资料归集体所用，实现公有化。
　　相应地在农业合作化的过程中，国家财政体制经历了国民经济恢复时期（1949-1953）“收支两条线”模式到“分类分成”模式的转变，实行“统一领导、分级管理”的中央、省、县三级管理。与高度集中财政管理体制及重工轻农的国民经济恢复战略相适应，国家从农业上取得的收入要远远大于财政对农业的投入。国家财政只能安排少量资金支持恢复农业生产，如供应高级社播种机、收割机和圆盘耙等大型农具，帮助农民建立农业技术推广站，很少有其他支出用于发展农村社会公共事业［1］。因此，农业基础设施供给主要还是依靠农村集体和农民自我提供。但作为农业基础设施主要提供者的基层农村集体组织和农民，由于缺乏需求表达的机会，供给决策完全由上级决定，难免出现公共资源滥用、供给效率不高的现象。
　　2.人民公社时期（1958-1978年），这是农业基础设施供给制度的强化时期。由于合作社已实现了入社农户所有产品的合作生产，人民公社自然就成为几乎所有农业基础设施的供给组织。在“三级所有、队为基础”的人民公社管理体制下，国家主要出资用于大江大河的治理和大型水库等少量基础设施建设，而农民由于缺乏资源和能力不能有效提供基本农业基础设施。因此，人民公社及生产队成为这个阶段农业基础设施的最主要供给者。但是，由于人民公社时期财政体制变动频繁，地方财政收支管理权限很小，作为制度内供给的公社财政不足，国家财政筹资也只起辅助作用，因此主要农业基础设施项目由社队或集体承担（见表1）。随着工分制的盛行，物质成本由管理费、公积金、公益金支付，人力成本以增加总工分数而降低工分分值方式弥补，使得制度外筹资成为农业基础设施供给的主要形式。
　　 从供给决策机制而言，虽然人民公社时期农业基础设施供给主体主要是农村基层政府，但是供给决策机制依然以政府计划安排和上级决策为主。此外，由于人民公社政治经济的同一性，社队几乎控制了农村社区所有的生产与生活资料，使农业基础设施的生产与管理具有很强的“自我承担”、“自我生产”与“自我管理”的特点。加之不同层级政府、社会团体与个人之间缺乏合理分工，监督乏力，很容易导致资源滥用，管理效率低下。
　　3．家庭承包制的实施至农业税取消前（1978-2005年），这是农业基础设施供给制度的变革时期。随着人民公社体制的解体和家庭联产承包责任制的实施，以制度外筹资为特征的农业基础设施供给制度出现了一些新的变化。在“交够国家的、留足集体的，剩下的全是自己的”的分配关系下，农民承担农业基础设施制度内和制度外供给成本分摊，成为农业基础设施供给的出资者和成本的实际承担者（见表2）。农业基础设施的供给成本由原来的间接由集体扣除变为直接向农民收取税费，农民负担由过去的间接化、隐性化变为直接化和公开化。
　　在这一时期，财政体制经历了1978年-1993年的财政包干体制到1994年开始实行的分税制的演变，财政制度经历了国家财政制度向公共财政制度的转变。尤其是2003年突出民生财政以来，国家进入了以公共财政为取向的全面创新时期，农业基础设施的供给逐步纳入到公共财政框架之内。随着社会经济的快速发展，国家加大了社会资本进入农业基础设施领域的支持力度，鼓励私人经济投资农业基础设施建设，逐渐显现政府供给、社会参与及市场化运作的供给格局。但是，由于社会资本进入有限、国家财力约束以及农民对农业基础设施的需求不断增加的三重影响，农业基础设施充分供给依旧困难。
　　在供给决策与管理方面，农业基础设施供给的决策程序和机制仍然是自上而下的和强制性的，农民基本上被排斥在公共项目的决策、运作和监督之外，很难表达其需求偏好，而农业经营体制“自下而上”的诱致性制度变迁并未为农业基础设施供给提供有效的制度安排。由于信息不对称，预算的不完整和行政体制改革的滞后，导致供给资金使用与管理缺乏有效监督。
　　4．后农业税时期（2006年至今），这是农业基础设施供给制度的重构阶段。税费改革后，乡村政府很难再通过制度外资金筹集渠道为农业基础设施供给提供资金。伴随着农业税、乡统筹、村提留和“两工”的取消，农民负担越来越轻，加之各种支农惠农政策的实施，如专门针对税费改革的转移支付、各种农业综合补贴、农机具补贴等，大大增强了农民生产经营的积极性；同时，农户在农业基础设施的选择上比较自由，很多利用率较高的小型农业机械、灌溉设备由准公共产品逐渐转化为私人品，自我提供。但是，由于农业基础设施的公益性、高成本性，使广大低收入农民很难自我承担，供给困难。
　　从筹资机制而言，农业税取消后的农村公益事业的资金来源主要靠上级转移支付和“一事一议”解决。而中央转移支付资金基本被用于基层政府的人员工资，“一事一议”筹资筹劳决策机制，在某种程度上缓解了村级小型农业基础设施的供给困难。但由于受筹集资金数额（一般每人每年筹资不得超过15-20元）、村民意愿等各种因素的影响，在一些乡村难以有效实施。生产管理基本上处于公共生产、公共管理的状态，但受原有体制的长期影响，总体上效果不佳。
　　在基层政府和农户自身难以满足农业基础设施供给资金需要的情况下，近年来中央明显加大了农业基础设施的供给力度。一方面，通过对乡村道路建设、中小型水利设施维修、农业信息基础设施直接专项拨款，以及向县乡政府进行转移支付增加县乡农业基础设施的供给能力；另一方面，通过一系列财税优惠政策，鼓励产权调整、投融资机制创新，促进经济性基础设施的市场化改革。

　　尽管近年来中央政府明显加大了农业基础设施的供给力度，如通过直接专项拨款、转移支付增加农业基础设施的公共供给能力，通过财税优惠政策、投融资机制创新促进经济性基础设施的市场化改革，但总体上而言我国尚未形成有效的分担机制、长效的筹资机制、自下而上的决策机制和有效的监督机制，还不能完全适应农业、农民的实际需求，量少、质低、失衡的问题依旧存在。
　　 二、农业基础设施供给制度变迁中的路径依赖
　　根据新制度经济学的理解，制度变迁之所以出现路径依赖，主要原因在于初始的路径选择造成了一种既得利益格局。一旦某种制度形成就会产生一些与现有制度共存共荣的组织和利益集团，这些组织和利益集团将会加强现有制度，或者迫于某种压力而对现有制度进行细枝末节的修改，导致更有效率的制度变迁受阻［2］。首先，在建国后的很长一段时间，国家形成了“以农补工，以农哺城”的非均衡发展战略，在促进国民经济快速发展的同时，也促使了二元经济结构的巨大差异。其次，以制度外供给为主的筹资模式，使政府可以在农业基础设施的供给中节省大量资金成本，减少财政支出的压力。而“自上而下”为主的决策机制不仅减少了政府与农民的交易成本，而且更能体现政府的意愿和目标。总体而言，基于国家利益的考虑，政府进行制度创新的意愿不强和力度不够，而缺乏行政权力的村社和个体经营的农民即使具有制度变迁的强烈需求，但也无法上升到国家制度的层面，有效推动供给制度的实质性变革，最终使农业基础设施供给制度“锁定”在低效状态。
　　1．非农偏好的基础设施非均衡发展战略。建国后我国实施城市化、工业化为主导的非均衡发展战略，抽农补工的经济政策造成了城市和工业的相对发达，农村和农业的相对落后。伴随着城乡二元社会经济结构的形成，我国的基础设施供给制度形成了城乡政策有别的典型的二元供给格局。农村税费改革后，制度外供给渠道被取缔，农业基础设施只能依靠制度内供给解决。虽然中央和省级财政通过专项拨款和转移支付，以增强基层政府供给农业基础设施的能力，但是由于税费改革导致县乡财政收入急剧减少，转移支付数额不足于弥补财政缺口［3］。这就使得县乡政府提供农业基础设施的能力越来越弱，数量少，质量低，难以满足农业发展的需要。
　　2．制度外供给为主的资金筹集模式。农业合作化和人民公社时期，由于制度内通过税收手段筹集到的公共财源非常有限，农业基础设施制度内供给明显不足，制度外供给成为主要筹资模式。家庭承包责任制后，基层政权对农业生产经营的行政干预并没有彻底改变，农民由隐性的、间接的成本支付者变成了显性的、直接的成本支付者。农业税取消后，由于国家转移支付的数额有限，一般少于税费改革的政策减收，而 “一事一议”本身标准低、数额小、实施难。因此，涉及农业生产和农民生存环境方面的农业基础设施依旧以农民“自给自足”为主，农民并未从实质上摆脱农业基础设施供给主体的地位。
　　3．“自上而下”权力导向为主的供给决策机制。与农业基础设施制度外筹资方式相伴而生的，是农业基础设施 “自上而下”的供给决策机制。农业合作化和人民公社时期，由于农户同质性高，需求差异性小，以行政手段强制性的“自上而下”的供给决策制度具有较高效率。在家庭承包制时期，由于制度惯性，加之农民素质不高、民主意识不强、村民自治制度不完善等原因，带有强制性的自上而下的供给决策制度仍然沿袭了下来。近年来实行的“一事一议”制度，在某种程度上体现“自下而上”的决策特点。但是，由于政府所追求的目标与农民的需求并不总是完全一致，农业基础设施供给很大程度上取决于“上级政府”的偏好，由上级决定其供给的品种和数量。从这种意义上，“一事一议”只是供给决策机制的渐进性边缘制度创新，是在“自上而下”的供给决策机制前提下对过去严格的决策权的放松和让渡，是在不改变上级政府决策权的同时满足农民参政议事的民主愿望的一种折中［4］。
　　从以上分析可以看出，由于农业合作化、农村家庭联产承包责任制以及农村税费改革的特殊历史背景的影响，现行农业基础设施供给制度在路径变迁中依然沿袭着制度形成初期的一些特征，主要表现为三个方面：一是政府仍是农业基础设施供给的主要决策者；二是农民仍是农业基础设施成本的主要支付者；三是制度外筹资仍是农业基础设施供给的资金来源之一。
　　 三、打破制度路径依赖，构建农业基础设施有效供给的长效机制
　　 供给制度是供给效率的决定性因素，供给制度的变迁和创新会带来供给效率的提升，供给制度的缺失也会给供给效率带来消极的影响。因此，要提高农业基础设施供给效率，必须打破路径依赖，促进制度创新，在公共财政体制完善的大背景下，围绕城乡一体化公共基础设施供给战略，形成农业基础设施有效供给的长效机制。
　　1．立足于公共财政的政策框架，统筹城乡一体化公共基础设施供给格局。在公共财政体制的大背景下，构建城乡一体化公共基础设施供给格局是新时期城乡一体化的重要内容。构建城乡统一的农业基础设施供给制度，是一种系统性的、渐进式的诱致性变迁和以政府为核心的强制性变革相结合之路，包括国民收入分配制度、公共财政投资体制、居民户籍制度等在内的一系列制度创新和变革。但是，最关键的是在经济发展战略调整和财政体制变迁的大框架下进行制度重构，按照统一、平等、均衡的原则，逐步建立“覆盖城乡、惠及全民”的由公共财政所支撑的基础设施供给体系，提高制度绩效。
　　2．立足于市场经济的发展环境，构建农业基础设施多元化供给体制。农业基础设施供给制度创新的首要任务是构建多元化供给体制，形成多层次供给体制和多元化筹资渠道。在公共财政的框架下，政府理应是农业基础设施的供给主体，在财政投入上承担主要供给责任。而农业基础设施多层次、宽领域的公共需要，以及国家财政的有限性，作为制度（其本身就是公共产品）供给者的政府，更要为农业基础设施的市场化改革发挥积极作用。根据农业基础设施的层次和特性，构建政府、市场、社区、非赢利性组织(也称第三部门)四位一体的农业基础设施供给主体结构。特别是鼓励、扶持各种民间组织、专业协会、社团的发展，使得第四种力量成为解决农业基础设施供给不足的有效途径。
　　3．立足于民主集中的组织原则，建立农户需求偏好显真下农业基础设施供给决策机制。决策效率的高低即决策成本的大小，决定制度能否实现适时的变迁［5］。在制度变迁的过程中，有效权利极的个数越少，决策的效率越高，有效权利极的个数越多，决策的效率越低。而根据决策成本函数模型，参与人数越多，成本越高，群体的共同性越强。因此，要根据决策对象，根据农户需求，将“自上而下”的决策制度与“一事一议”制度相结合，寻求两者的结合。首先，建立真正的农户需求偏好的表达机制，让农民能通过直接或间接的渠道，了解相关信息，有效地表达自己的需求愿望，参与决策和监督。其次，要进一步完善“一事一议”制度，提高“一事一议”的可操作性和组织化程度。最后，根据民主集中制的原则，将“一事一议”、政府决策、农民真实意愿三者结合起来，形成复合型的决策机制，提高决策效率。
　　参考文献：
　　［1］ 商化民.农业合作化运动始末［M］．北京：中国青年出版社,1999.
　　［2］ 诺斯.制度变迁与经济绩效［M］．上海：上海三联书店，1994.
　　［3］ 许莉,万春.农村公共产品供给制度的路径变迁及现实选择［J］．社会科学辑刊，2009(2).
　　［4］ 朱金鹤.中国农村公共产品供给:制度与效率研究［M］．北京：中国农业出版社，2009.
　　［5］ 马鑫，冯毅.基于交易成本理论的农村公共产品供给问题探讨［J］．哈尔滨商业大学学报（社会科学版），2010（2）.
　　（责任编辑：关立新）

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