落实政府采购政策功能支持中小企业发展
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作者: 林初宝
受全球金融危机影响，我国中小企业生产经营遭受重创。如何借鉴国际经验，采取积极有效的政府采购政策为中小企业营造良好的成长环境，推动自主创新，促进经济转型与产业结构调整，形成具备国际竞争力的民族品牌，是保持国民经济平稳较快发展，维护民生和社会稳定的重大战略任务。近日，国务院发布了《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，明确要求完善政府采购支持中小企业发展的相关政策功能，通过提高采购中小企业货物、工程和服务比例等措施扶持其发展。
政府采购制度是国际通行的扶持中小企业发展的重要手段。中小企业普遍规模小，信息化水平低，资金短缺，经营管理水平落后，承受市场风险的能力较弱，在市场竞争中往往处于不利地位。具有公共政策功能的政府采购，为中小企业进入政府采购市场提供了最为有效的制度保障。如法国政府采购相关法律规定，在相同价格或者类似条件的投标中，应优先考虑工人生产合作社、农业生产集团、手工业者等的投标，这些政策性目标并不适用“最低价格”的评判标准；日本《保证中小企业受到政府和公共机构的订单法案》则采取诸如将工程分割成较小的单位或者将相应的订单拆分成较小数额订单等做法，尽量创造有利于中小企业进入政府采购领域的机会；在德国，中小企业的利益应当通过拆分合同单独贸易和部分履行的方式得以考虑。为了帮助中小企业分享政府采购市场，我国《政府采购法》及《中小企业促进法》等都明文规定，政府采购必须向中小企业倾斜，扶持中小企业发展是我国政府采购制度政策功能的重要内容之一。通过制定配套措施、改进评审办法，以及对中小企业自主创新产品首购、订购等政策，提高政府采购中小企业货物、工程和服务的比例，授予中小企业政府采购合同，既是对中小企业强有力的资金支持，同时分担和降低了中小企业研发投资的风险。
自1996年试行政府采购制度以来，我国政府采购扶持中小企业发展、支持自主创新等政策功能在逐步完善和落实。但由于法律法规还不健全，我国《政府采购法》实施细则一直没有出台，缺乏相应的配套措施，扶持中小企业政策功能在对象的选择、具体扶持方式、倾斜度的把握等方面没有统一的规定。目前政府采购评标时，主要考量的是价格、服务承诺、公司实力评估、技术能力和设备、技术人员水平、生产能力、保证金缴纳等因素，这对于中小企业来说没有任何优势。再加上一些采购人盲目追求品牌，通过设置特殊要求、抬高门槛价等违规做法，变相排斥中小企业。因此，我国目前的政府采购市场，大部分中小企业仍处于“缺位”状态。
中小企业是我国国民经济和社会发展的支柱力量。据测算，我国目前50％以上的GDP、60％以上的工业生产总值、70％左右的工业新增产值、近60％的销售收入和出口额、税收的40％以上和75％的就业岗位均来自中小企业。但是，据中国社会科学院中小企业研究中心报告显示，有40％的中小企业已经在此次金融危机中倒闭，40％的中小企业目前正在生死线上徘徊，只有20％的中小企业没有受到此次金融危机的影响。中小企业的生存状况，将直接关系我国经济的整体复苏。因此，应尽快完善政府采购相关制度，出台政府采购扶持中小企业发展的具体办法，把政府采购政策功能落到实处，确保国家保增长、调结构、惠民生宏观调控政策的落实。
目前最重要的，就是要充分认识到政府采购制度作为政府宏观调控手段的重要作用，调整政府采购功能定位，把政府采购扶持中小企业、支持自主创新等公共政策功能凸现出来。《政府呆购法》颁布时，把政府采购的主要目的定位为节约财政资金和促进廉政建设，而保护国货、扶持中小企业等政策功能虽已明确提出，但具有从属性；在政府采购实践中，很多地方把资金节约率作为政府采购工作成绩取得的主要表现。节约财政资金功能定位与我国当时实际发展情况是相一致的，但是随着政府采购制度的逐步发展完善，尤其是目前全球金融危机下，我国进入转变经济发展方式、产业结构优化升级的关键时期，应该充分认识到政府采购制度公共政策功能在社会经济发展中不可替代的重要调控作用，把扶持中小企业发展、支持自主创新等公共政策功能定位为政府采购制度的主要功能。在具体采购活动中，监督管理部门应该把政策功能的落实情况作为重点来抓，杜绝部分采购人盲目追求品牌，以各种不合理条件排斥中小企业的不法做法。集中采购机构作为政策功能的主要执行者，应在实践中不断创新和完善扶持中小企业的政策措施。如黑龙江省从2007年试点，中标中小企业既可申请由担保公司提供担保的贷款，又能以保函形式代替政府采购活动各阶段保证金。山东济南政府采购中心通过开展培训和上门服务等方式加强对中小企业的引导，让中小企业了解我国政府采购的扶持政策，提高其对政府采购政策功能的认识，引导中小企业积极参与政府采购活动之中。
其次，借鉴国际经验，完善政府采购扶持中小企业发展的相关配套措施。为落实扶助中小企业政策目标，美国联邦采购相关法律简化了中小企业采购的程序，规定10万美元以下的政府采购合同，要优先考虑中小企业；并通过价格优惠方式对中小企业给予支持，中型企业价格优惠幅度为6％，小型企业价格优惠幅度为12％。澳大利亚法律规定联邦一级的采购合同的10％要授予中小企业。借鉴发达国家和地区的做法，我国应尽快出台《(政府采购法>实施条例》，以及政府采购扶持中小企业的配套制度，明确政府采购扶持中小企业的适用范围、操作方式、具体方法，以及优先的幅度、份额等。具体可以表现为：一是给予中小企业报价一定的价格优惠；二是明确中小企业获取政府采购合同的份额和范围，在采购过程中为中小企业留有一定比例的合同；三是招投标过程中给予中小企业相应的政策倾斜，如在评审中，结合中小企业自主创新产品、环境标志产品、招录下岗人员、交纳社会保险、履约诚信度等具体项目，给予适当加分等；四是要求中标大型企业将一定比例的合同分包给中小企业，或是鼓励参与投标的大型企业选择适当项目向中小企业进行分包等措施，为中小企业创造更多的参与机会。在各地的实践中有一些好的做法，如江苏省政府采购扶持中小企业的配套政策建设得比较完善，包括制定实施自主创新产品管理认定办法，鼓励和帮助中小企业积极申报自主创新产品，扩大中小企业及其产品的知名度等。《海南经济特区促进中小企业发展条例》鼓励政府采购活动中，中小企业与大企业建立分工协作关系和产业技术联盟，鼓励和引导大企业选购中小企业的产品或者委托中小企业生产、加工部分产口和零配件，对中小企业与大企业、大项目的合作在用地、资金等方面给予扶持和优惠。重庆已经开始在家具、印刷、桶装饮用水等政府采购项目进行试点，规定十家供应商中必须有四家是中小企业，切实支持中小企业的发展。
另外，加快政府采购信息化、智能化建设。构建全国统一的电子化采购平台是我国政府采购制度发展的必然方向。在统一的电子化采购平台上，把各级政府采购监督管理部门、采购执行机构、采购单位、供应商，以及司法公证机关的相关业务流程统一起来，使政府采购工作变分散采购为集中采购，变零星采购为规模采购，充分发挥政府采购的规模优势。规模是政府采购各项政策功能发挥的基础，规模上去了，政府采购对扶持中小企业发展、支持自主创新等政策功能才能得到有效的落实。同时，电子化政府采购打破时间和空间限制，节约大量时间，还可以节省有关投标文件的印刷和邮递等方面的全部支出，大大降低了中小企业参与政府采购活动的成本。并且电子化政府采购更加透明、规范，为中小企业公平参与政府采购市场竞争，以及充分享用政府采购“绿色通道”提供了保障。
扶持中小企业发展，是应对国际金融危机的重要举措，对调整经济结构、促进经济增长、扩大就业、维护社会稳定具有十分重要的意义。我们应该加快政府采购制度改革创新的步伐，完善政府采购扶持中小企业等公共政策功能，促使国家相关调控政策的落实，推动我国经济的较快平稳发展。
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