我国农村自留地使用权的法律性质分析
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作者: 陈琛 刘群红 易好 詹超
［摘 要］本文结合土地法律理论,从物权角度探讨了我国农村自留地相关法律属性。
［关键词］农村自留地；使用权；法律属性
［中图分类号］D90 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）35-0162-02
1 自留地使用权概述
1.1 自留地使用权的定义
（1）土地使用权的概念。《宪法》第十条第三款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护。”物权法虽然并未直接规定土地使用权的概念,但在其规定的用益物权中都是在沿用这一基本概念的基础上以权利的利用形态为据而界定的。因此,依据现行立法及土地使用权实际所发挥的效能,将我国的土地使用权定义为：公民、法人及其他组织依法控制、支配全民所有或集体所有的土地及其收益,并排斥他人干涉的权利。
（2）土地承包经营权的解析。我国现行立法将农民在国有或集体所有的土地上耕作、畜牧等权利称为“土地承包经营权”。《农村土地承包法》第二条规定：“农村土地是指农民集体所有或国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及依法用于农业的土地。”《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》及《物权法》中都规定了土地承包经营权,但未给予明确的定义。法学界对这一概念有着不同的见解,孟勤国教授认为土地承包经营权是指农户或其他自然人、法人基于农业生产目的经营集体土地或国有土地的占有权。
（3）自留地使用权的定义。农村自留地制度是在农业合作化时期形成的一个特殊的土地经营制度,1955年通过的《农业生产合作社示范章程草案》第十七条规定：“允许社员拥有小块自留地。”黄长久将在自留地出现的原因归结于马克思主义理论的启示和苏联经验的影响,以及当时社会实际的内在要求、政府的鼓励和扶持的共同影响。自留地作为农业集体经济的补充和附属,在农业集体化时期曾经发挥了特殊的作用。因此自留地使用权是指农业合作化以后,集体分配给社员用于解决社员生活问题而赋予农民的长期有效的土地使用权。
1.2 农村自留地的常见问题纠纷
（1）土地征收引发的纠纷。基于公共利益或商业开发的征地由于城市规模的扩大而愈加频繁,有关土地征收补偿的纠纷也屡见不鲜。综观我国现行法律规范及一些地方性法律法规对土地征收补偿做出了具体规定,其土地征收补偿标准是按照土地用途来确定。在自留地使用权人看来,自留地的补偿应归自己所有且补偿标准应高于承包地,这与现行法律规定不符,故易产生纠纷。
（2）自留地分配产生的纠纷。自留地产生之初是根据当时农村生产合作社社员家庭成员的数目来进行分配的,人地相对协调,分配基本公平。改革开放后,由于自留地概念的根深蒂固以及人口的增减变化,使得人均拥有的自留地面积参差不齐,分配不均的现象日趋严重,当农户自留地被征收而获得不菲补偿时,易造成集体经济成员待遇不公的现象,增加农村社会矛盾。
（3）自留地利用引起的纠纷。受历史因素和法律因素的影响,农民对于自留地的使用相对自由。在自留地上搭建畜圈、柴房、菜棚或者将其作为农村建设用地来兴建住宅,需依法对自留地上的违章建筑进行拆除时,时常会遭到农民的强力阻挠,这样使得自留地权属更加不明晰,管理更为混乱。
2 自留地使用权的法律性质分析
2.1 自留地使用权的物权属性界定
物权是指民事主体依法对物进行支配或管理,并享受物之利益的排他性财产权利。如今对于自留地使用权的界定,可以从物权角度,与土地承包经营权相对比进行分析。依据《宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有；宅基地和自留地、自留山,也属于农民集体所有。”《土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。” 可以确定“自留地”概念存在且隶属于集体土地范畴。但是,按照《农村土地承包法》第三条第一款规定：“国家实行农村土地承包经营制度”,农村土地承包经营,已作为国家在农村的基本经营制度被确立,自留地理应不复存在。而《土地管理法》是2004年第二次修正,晚于2003年实施的《农村土地承包法》,其第八条仍然出现了“宅基地、自留地、自留山属于农民集体所有”。《宪法》中也依旧保留了自留地的权属。所以,农村自留地不同于农村承包土地。
综上所述,自留地与承包地是不同的概念,没有法律上的隶属关系,自留地使用权不属于法律上规定的物权。
2.2 自留地使用权的法律关系界定
（1）法律关系主体和客体。所谓法律关系的主体,是指在法律关系中享有权利和承担义务的个人或组织,由于自留地为所有权和使用权相分离,故自留地法律关系中的主体具有多样性,这里仅分析自留地使用权法律关系主体为享有自留地使用权的农村集体组织成员。在通常情况下,主体都是为了某一客体,彼此才设立一定的权利、义务,从而产生法律关系,于是相对应的法律关系客体就是权利、义务所指向的事务,即自留地本身。
（2）法律关系内容。法律关系的内容是指法律关系主体之间在一定条件下依照法律或约定所享有的权利和承担的义务,故其内容为：自留地使用者作为主体的一方,对自留地享有使用权的同时,也负有保护并按照法律法规合理利用土地的义务。自留地所有者则依法享有监督、检查使用者用地行为合法与否的权利。
2.3 自留地使用权的法律特征
（1）权能的缺失性。集体土地使用权权能指的是集体土地使用权人对集体土地享有占有权、使用权,以及依土地用途的不同和权利取得方式的不同享有不同的收益权、处分权。从法律角度看,处分权只能由所有权人行使,自留地的所有权主体为农村集体组织,使用权人没有法律上的处分权,自留地使用权人进行土地的翻土、整修、耕作等表面上看起来像是对自留地进行了事实上的处分,但是“真正属于事实的对物的处分的判断标准是,处分的标的物是否为受法律严格限制下的消耗物”,故这只是一种对土地的合理利用,不属于处分。因此,自留地没有实际意义上的处分权能,使用权权能缺失,只具有占有、使用和收益的权能。
（2）期限的长期性。现行《宪法》和《土地管理法》等相关法律只规定了自留地属于集体土地,前文分析得出结论为自留地不属于承包地,因此《农村土地承包法》里规定的“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”不能对自留地的使用年限进行法律规定,因此自留地使用权具有一定意义上的长期性。
3 结 论
综上所述,通过对现有自留地使用权的法律性质分析,可知自留地使用权广泛存在于我国农村社会是一个事实,且在农地权利体系中,自留地使用权是农地立法中不可忽视的内容。但作为一种源于历史上以实现农业社会主义改造为目标的特殊权利类型,该权利在市场经济的农村实践中具有局限性,在理论上研究薄弱,基本丧失了其制度价值,因此,完善农村土地法律制度具有重要的现实意义和急迫性。
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