关于“非公经济新36条”的探讨

来源:用户上传      作者: 北京大学民营经济研究院课题组

　　摘要：本文剖析了民间投资发展面临的主要问题，阐述了“非公经济新36条”的地位和意义，并针对政策内容进行了详细分析。本文提出：切实贯彻落实“非公经济新36条”，必须进一步解放政府部门的观念和思想、尽快出台更为明晰的细则,和加强政策执行的力度。
　　关键词：非公经济；民间投资
　　中图分类号：F276.5
　　
　　改革开放以来，中国经济获得了持续高速的发展，民营经济成为中国经济发展的亮点和动力，在解决就业、上缴税收、产品创新等方面都有重要贡献（黄孟复等，2010）。近年来，为了能更好的激发民营企业的活力，党中央、国务院及各级政府出台了多项鼓励民营企业发展的政策法规，放宽民营经济的准入门槛，打破行业垄断，实现公平竞争。2010年5月13日公布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（以下简称“新36条”）是鼓励民间投资、促进民营经济发展的一项重大举措，是改革开放30多年来国务院首次针对民间投资发展而出台的综合性政策文件。
　　
　　一、民间投资发展面临的主要问题
　　
　　“新36条”起草过程中，国家对制约民间投资发展的困难和障碍进行了专门调研，根据调研情况，主要问题有四个方面：一是行业准入存在不少障碍。特别是在一些传统垄断行业和领域，仍然存在着制约民间投资进入的“玻璃门”或“弹簧门”问题，厉以宁（2007）就专门论述过“玻璃门”现象。一方面是创业门槛高。我国居民创业申请中存在注册资本要求高、审批程序环节多、要求严、费用高等问题，对创业活动形成了巨大障碍。据有些地方反映，企业注册登记需要前置审批的共有100多项。有测算表明，我国每千人不到10个中小企业，而发达国家和发展中国家每千人拥有的中小企业数量分别平均为50个、20～30个。另一方面是市场准入门槛高。有调查显示，全社会80多个行业中，允许国有资本进入的有72种，允许外资进入的有62种，而允许民营资本进入的只有41种。2007年民营企业调查结果也表明，我国民营企业进入电、煤、气、水等领域的民营企业占比只有1.1%，进入金融业的只有0.1%，进入公共设施领域的约占0.4%，进入教育、卫生、文体的合起来不足2%。市场准入限制导致了企业竞争中的两极分化，国有大企业依靠垄断获取了高额利润，而在一般性竞争领域中中小企业竞争激烈，利润较低。
　　二是融资难问题未得到根本解决，在国际金融危机影响下，银行信贷更多投向大项目和大企业，中小企业融资难问题更显突出。二是融资难。这是中小企业发展的瓶颈！由于融资体系不健全，我国中小企业直接融资渠道不畅，而且间接融资也很困难。据调查，有70％左右的中小企业认为从银行贷款不容易。有58.1%中小企业认为投融资渠道问题是最大难题 。在间接融资方面广大民营中小企业受到银行等金融机构“重大轻小”、“嫌贫爱富”的“规模歧视”。调查显示 ，尽管87％的中小企业仅仅需要不到6万美元的贷款，但银行会把2000万美金贷给一家大企业，却忽略了中小企业。统计证实，2009年上半年7.37万亿元的贷款中，小企业贷款仅占贷款总额的8.5%。融资难不仅影响中小企业正常生产经营，也极大影响了居民创业环境。有调查显示，61.63%的大学生认为“缺乏启动资金”是其创业的最大障碍，71.7%的农民工认为“资金筹集困难”是其创业的最大障碍。
　　三是民间投资的能力和水平有待提高。民营企业的投资转型升级步伐需要加快、创新能力有待提高，民间投资的管理水平有待整体提升。目前，民间投资在发展环境和自身素质方面存在一些需要改善的地方，主要包括：政策和信息引导渠道不够畅通，市场服务体系建设滞后，合法权益没有得到充分保障，政策和行政障碍有待进一步清理，财政金融支持未能充分体现公平待遇，民间投资的规范诚信意识、社会责任意识相对淡薄，合法守约意识不强，需要正确引导和培育。这些问题的存在制约了民间投资能力和水平的提升，影响了民间投资的积极性。
　　四是民间投资的政策环境需要不断改进，服务体系有待进一步健全和完善。一是财政支持少。据报道，在我国2009年出台的4万亿经济刺激计划中，中小企业只享受到其中的5%。即使是创新型中小企业也面临困境，据调查，2006年政府给予企业的创新经费拨款中，79.1%流向大企业，中小企业只占到20.9%。2009应对金融危机的“十大产业振兴规划措施”，大多数技改项目经费仍流向了大企业。二是税费负担沉重。数据显示，2009年1～8月我国规模以上工业中小企业利润和税收同比增长分别为1.6%、10.4%，税收增速大大超过了利润增速。三是融资成本高昂。目前，我国中小企业综合融资成本高达10%～12%，而大企业通常在8%左右。
　　
　　二、“新36条”的总体分析
　　
　　（一）从全局看“新36条”
　　“民间投资36条”通篇直指民间投资，但从政策出台的时机、内容，以及行文的措辞、用句看，短短的“新36条”，还隐含着丰富的政治和经济含义。
　　首先，文件采用“民间投资”的提法，而不是“非公经济”，从而淡化了意识形态色彩。计划经济是公有制经济，改革开放以后民营经济迅速发展，被官方冠以“非公有制经济”的称呼，这一提法无疑含有计划经济思维的色彩。“公有制经济”和“非公有制经济”，隐含着非此即彼、两分对立的意思，而民间投资的提法，则规避了意识形态上的隐义，这反映了中央和政府坚决支持民营经济健康发展的态度。
　　其次，“新36条”适时出台，体现了民营经济对国民经济的重要性。2009年，中国成功地应对金融危机的冲击，在世界范围内率先实现经济总体回升向好。取得这一举世瞩目的成就，中央投资所带动的4万亿投资功不可没。虽然政府投资对于稳住全社会信心、拉动投资和稳定经济发挥了不可替代的作用，但仅仅依靠政府投资和信贷增长等刺激性政策拉动经济发展是远远不够的，中国经济要实现持续稳定的发展，更需要全面启动民间投资，将民间储蓄的优势转化为投资增长的内生动力和活力。2010年是中国经济向好回升势头能否得到巩固的关键之年，激活民间投资当然也就承载了更为重要的意义。“新36条”在如此的背景下出台，显示出民营经济作为我国经济增长的重要力量，已经被中央和政府寄予厚望。从内容看，“新36条”与“调结构、扩内需”的目标也息息相关。扩宽民间投资的领域和范围、鼓励和引导民间资本重组联合和参与国有企业改革、推动民营企业加强自主创新和转型升级，根本目的在于调整产业结构、繁荣城乡市场、增加居民收入、扩大社会就业。因此，“新36条”是“保增长、调结构、扩内需”的重要举措，体现了民营经济在国民经济中的重要地位。
　　（二）“新36条”的地位和意义
　　首先，“新36条”和“老36条”是一脉相承的关系。“老36条”是改革开放以来国务院出台的首部以促进非公经济发展为目的的政策文件，“新36条”是改革开放以来国务院出台的第一份专门针对民间投资发展、管理和调控方面的综合性政策文件。两者是相互补充、一脉相承的关系，而不是替换迭代的关系。“新36条”为什么刚好是36条，目的正在于此，正是为了强调“新老36条”的政策连续性，正是为了强调“老36条”的存在和意义。
　　其次，“新36条”是“老36条”的细化和深化。可以说，“老36条”是一部“纲领性、指导性”的政策文件，而“新36条”则更侧重具体性和操作性。“老36条”涉及民营经济发展的市场准入、融资和税费负担等六方面问题，而“新36条”剑指民间投资，紧抓民营经济发展的核心问题，是贯彻和深化“新36条”的体现。

　　因此，“新36条”和“老36条”是我国民营经济发展历史上的两座里程碑，是民营经济政策方面的“姐妹篇”。随着“新老36条”的陆续实施，我国民间投资和民营经济必将迎来更健康的发展。
　　
　　三、“新36条”的内容分析
　　
　　同已出台的鼓励和促进民间投资发展的政策措施相比，近日公布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》在四个方面有所突破。
　　（一）明确了进一步拓宽民间投资准入范围的总体要求。要深入贯彻落实“非公经济36条”，深化传统垄断行业和领域改革开放，规范设置投资准入门槛，明确界定政府投资范围，进一步调整国有经济布局和结构，将民办社会事业作为社会公共事业发展的重要补充，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。
　　“民间投资36条”将破除、拆除民间投资发展中存在的“玻璃门”、“弹簧门”等现象作为重点，针对石油、电信、金融等行业和领域存在的准入难问题，进一步明确和细化了“非公经济36条”等文件中有关放宽市场准入的政策规定，更加具体地提出了鼓励民间资本进入相关行业和领域的范围。
　　（二）明确了鼓励和引导民间资本进入的具体行业和领域。鼓励和引导民间资本进入交通电信能源基础设施、市政公用事业、国防科技工业、保障性住房建设等领域，兴办金融机构，投资商贸流通产业，参与发展文化、教育、体育、医疗和社会福利事业。
　　
　　“民间投资36条”还界定了政府投资范围，据分析，这是中央政府第一次作出这方面的明确规定。同时，还明确要进一步调整国有经济布局和结构，这无疑为民间资本开拓了更广阔的市场空间。“新36条”提到要规范设置投资准入门槛，这种提法是很有针对性。“新36条”还明确界定了政府投资范围，要求政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域，这是第一次明确界定政府投资的范围。“新36条”还提到，国有资本要把投资重点放在不断加强和巩固关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，在一般竞争性领域，要为民间资本营造更广阔的市场空间。这是对国有资本的范围做了进一步的界定，此前也是没有的。
　　（三）提出了鼓励民间投资进入的具体途径和方式。主要包括项目业主招标、承包、租赁、产权或经营权转让、参与改组改制等。
　　（四）通过推进体制改革、健全收费补偿机制、实行政府补贴和政府采购、给予信贷支持和用地保障等多种方式，提出了鼓励民间投资进入的保障措施。
　　
　　四、如何切实贯彻落实“新36条”
　　
　　总体看来，社会各界对“新36条”的评价很高，因为文件进一步拓宽了民间投资的领域和范围，鼓励和引导民间资本进入包括公用事业在内的多个垄断领域，但是民营企业家们也有自己的担忧：“新36条”会不会难以贯彻落实？
　　为什么促进民营企业发展的政策往往难以落实下去？原因不外乎以下几点：一是一些既得利益集团不愿意因民营经济的兴起而损害到自身利益，民营企业的进入会打破行业垄断格局，所以他们以维护国家安全和金融安全为借口，阻碍民营资本进入垄断行业；二是政策执行的透明度不够，往往是出台了一个总则之后，对各部门、各政府的具体细则的公布和政策的执行力度，没有一个很好的机制使之能定期向社会公布，政策执行缺乏透明度；三是缺少第三方评估、监督机构，民营企业的数量大，政策多，各地的执行力度都不一样，如果没有一个独立的监督机构，对政策落实进行检查，评估各地方政府的表现，就难以刺激各部门的改革，各地各部门也没有落实好政策的动力。
　　要想移除垄断利益集体对民营经济发展的阻碍，就必须规范投资准入门槛的设置，明确界定政府投资的范围，深化行政体制改革，转变政府职能，政企分开，防止政府在市场竞争中既扮演“规则制定者”又扮演“游戏参与者”，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，改变部门利益“绑架”公共利益的现象。
　　这样一来，就要求“新36条”出台更为明晰的细则，比如在交通运输领域，鼓励民间资本参与交通运输建设，并可以通过独资、控股、参股等方式投资建设公路、水运、港口码头、民用机场、通用航空设施等项目，但是对于民企进入交通领域的审批权问题却没有涉及。以铁路为例，民企很难拿到那些经济效益好的路段，所以如果不在体制改革、政企分开、下放权限方面有所突破，政策仍然是原地踏步，而很难获得投资者的信心。“新36条”还缺乏一些细致性的政策文件作为补充，民间资本进入的方式、领域还需要进一步落实。
　　同时，观念和思想的解放也是亟待解决的问题，尤其是政府官员。尽管民营经济对于中国经济发展的重大促进作用已毋庸置疑，但在一些官员的心里，总觉得民营企业尤其是中小企业是“非主流”的，总有一些偏见存在。同样一个项目，若是国有企业做就大力支持，要是民营企业，就态度冷漠。最近几年，民企攀附国企的现象亦不少见，比如在去年的金融危机中，民企老大哥蒙牛集团在遭遇困境时不得不引入国有企业作为大股东。个中反映出的，依然是不同企业之间的非公平竞争环境。
　　要落实“新36条”，还需要加强各部门的政策执行的透明度，对各地各部门的配套政策设计、执行力度要有一个定期向外界公布的机制，公布的内容包括出台了哪些新的落实政策，有多少民营企业申请了，有多少被批准。只有这样，才能让全社会都参与到政策执行的监督过程中，促进各地各部门的有序竞争。
　　民营经济究竟还需要怎样更具操作性的配套措施？
　　从新能源行业来讲，民间资本在新能源领域的发展，目前面临的最大压力是技术创新。国家在新能源领域的技术研发投入较低，分到民营企业的投入更少，创新投入主要依赖民营企业自己完成。国家对于新能源领域的支持政策不明朗，导致民间资本因自身实力问题，不敢进入新能源的终端利用领域，例如风能电站和太阳能电站的建设项目，未来如果相关配套措施明朗化，上述问题将迎刃而解。
　　对于交通领域而言，现在最需要的是获得投资者的信心。但是如何获得投资者的信心将是一个值得探讨的问题，由于在准入门槛上未能做到一视同仁，以及在法律上仍没有保障民企运营权的任何法律条款都影响了民企投资的信心。此外，审批问题也是民企在进入交通领域的一大阻力。以铁路为例，民企很难拿到那些具有较好经济效益前景的线路。所以如果不在体制改革、政企分开、下放权限方面有所突破，政策仍然是原地踏步，而很难获得投资者的信心。实际上，为了鼓励民营资本进入基础设施领域，国家发改委已经做出相关调研，提出了多种措施鼓励民间资本进入铁路行业。例如急需推进主辅业分开、进一步扩大合资铁路规模和股份制试点、出台鼓励民间资本投资铁路的指导目录、公开铁路投资结算体制、扩大铁路运输中企业定价权等，但尚未得到铁路部门的回复。
　　在推进民间资本进入金融领域的过程中，一些硬性指标短时间内也很难突破。例如银监会在2007年发布的公告，规定村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。这些要求，极大程度限制住了民间资本进入金融机构的热情。
　　“鼓励民间资本发展医疗事业”也是一个老生常谈的话题，在“医改”中就曾被提到过，但国家却一直没有出台相关举措在政策上减少民营医院与公立医院的差距。“新36条”提出“确保民营医疗机构在人才引进、职称评定、科研课题等方面与公立医院享受平等待遇”。此前，因为没有与公立医院相对公平的职称评定考核平台，即使是“海归”的医学博士在民营医院里当医生，职称依然会与出国前相同，无法晋升，可如果到了公立医院，这样的医生用不了几年就会是教授职称。因此本次“新36条”的出台，将在一定程度上解决民营资本的困惑。除此之外，目前在税收、双向转诊、大型医疗设备的购置等方面，民营医院与公立医院在政策上仍然存在很大的差异。高额的税收让不少民营医院的经营举步维艰，甚至干几年就改头换面。因此，政府应在税费减免上对民营医疗机构加以扶持，让民营医院享受到与公立医院一样的税费优惠政策。
　　“新36条”的公布是民营经济发展的新契机，还需要辅以更多的机制创新，才能避免过去多次出现的问题，关键在于要发挥全社会的参与和监督，这样行业的垄断才能被打破，民营经济才能更好更快地发展。
　　
　　参考文献
　　黄孟复等.中国民营经济发展报告（2009-2010）[M].社会科学文献出版社.2010(10).
　　厉以宁.厉以宁论民营经济[M].北京大学出版社.2007 （2）.
　　（编辑：何乐）

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