辽宁发展低碳经济的财政政策研究
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作者: 吴伟 关新
摘要：由于辽宁在经济中一直存在着能源消费过度依赖煤炭、石油，产业结构不合理，生活消费耗能逐渐增加，缺乏有效低碳技术研发和推广的激励机制等问题。因此，辽宁要大力支持发展低碳经济，发展低碳经济不仅是提高能源资源使用效率、实现节能减排目标的需要，也是转变发展方式、推进全省现代化进程的需要。目前来看，资金和技术是辽宁发展低碳经济的严重障碍。因此，制定相应的支持辽宁低碳经济发展的财政政策显得尤为重要。通过增加低碳财政投入、激励市场主体节能减排和制约市场主体高能耗的多层次的财政税收体系，促进辽宁低碳经济发展。
关键词：低碳经济 财政政策 辽宁
中图分类号：F81文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）30-0022-03
一、辽宁发展低碳经济的重要意义
低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的一种经济模式，其实质是能源的高效利用和清洁能源的开发，核心是能源技术和减排技术的创新、产业结构和制度创新以及人类生存发展观念的根本性转变。在哥本哈根气候会议上，各个国家达成的基本共识就是降低碳排放。作为对传统的“高碳经济发展模式”的扬弃，低碳经济发展模式不仅在提高民众福利、降低发展代价上有显著的作用，发展低碳经济还蕴含着某种新兴产业快速发展机遇的到来，这就是低碳产业。低碳产业应该是未来经济增长点，而且将成为未来抢占产业制高点的重要一环，对于中国来说，及时调整思路，提高碳意识，尽快调整发展战略、产品结构，率先布局低碳领域，积极发展与低碳经济相适应的低碳新兴产业，才能在世界经济低碳化过程中争取主动。
对于辽宁省来说，发展低碳经济以转变经济发展方式，有着十分重要的战略意义和现实意义。辽宁作为中国的老工业基地，不仅面临着各省共同面临的一系列资源问题和生态问题，而且还有着本省特殊的十分严重的资源和生态问题。事实上，辽宁的经济发展模式较之其他省份更是一种典型的严重依赖资源高投入的高碳粗放型模式，资源短缺、萎缩及枯竭的问题较之全国许多省份更为严重。
（一）能源消费过度依赖传统资源
相对于全国而言，辽宁省在能源消费上更多地依赖于煤炭，而石油以及其他资源的消费虽有缓慢的上升趋势，但始终不能替代煤炭资源。以煤炭为主的能源消费结构将在一段时期内维持现状。当前，辽宁省正处在城市化和产业化加速发展的重要时期，工业化的持续推进和城乡一体化建设的发展以及居民消费结构的不断升级，都对重化工业产品形成了巨大的需求，进而转化为对能源消费的持续需求。辽宁省的能源利用结构间接的决定了辽宁省在生产生活中排放的污染物中碳含量很高，CO2的排放量也必然高居不下。
（二）老工业基地的产业结构是低碳经济发展的瓶颈
近年来，辽宁省产业结构虽得到一定程度的调整和改善，但产业结构不尽合理的状况依然存在。经济增长过多地依赖第二产业，特别是依赖工业中的重化工业，而具有低能耗特征的第三产业和高技术产业发展明显滞后，比重偏低，致使全社会能耗强度偏高。“东北现象”所造成的辽宁产业结构，需要一段时间的调整才能趋于合理，只有大力推进低碳经济的发展，才能加速辽宁产业升级的步伐。
（三）生活消费耗能呈现逐年增加趋势
随着经济的不断发展，人们对物质生活的需求也与日俱增，生活消费耗能量也随之增大。2009年辽宁省城镇居民平均每百户冰箱、电脑、空调拥有量分别为97.54台、60.97台、29.73台，分别比2005年增加了10.6%、85.34%和108.48%。另外，随着城市规模的扩大，居民平均交通距离不断增大，而公共交通的相对滞后，使得对私人汽车的需求不断上升。2009年辽宁省城镇居民家庭平均每百户家用汽车拥有量7.23辆。相应的生活消费耗能量也从2005年的1 028.67万吨标准煤，上升至2008年的1 210.5万吨标准煤，年均增长率达18.18%以上。
（四）低碳技术创新激励机制尚未形成
技术创新是发展低碳经济的核心和关键。目前，辽宁低碳技术创新能力还不能满足辽宁产业技术升级的要求，在资金、政策等方面的配套措施也不完善。近年来，尽管国家和辽宁省相继出台了一些鼓励节能和低碳技术研发的优惠政策，解决投入了一批配套资金，但还不能满足现实的需求。节能、低碳、环保技术的研发和推广仍需政府、企业和社会公众的逐渐认同和广泛参与。
总之，辽宁省能源、矿产等资源的严重短缺，污染排放问题的加剧，已成为严重制约辽宁经济可持续发展的障碍。转变经济发展方式，走新型工业化道路，已成为辽宁经济发展的必然抉择，而发展低碳经济作为转变经济发展方式的重要内容，也构成辽宁经济发展战略的重要目标。事实上，省政府近年已明确提出了发展低碳经济的目标。2009年9月，省政府印发的关于辽宁省应对气候变化实施方案中确定了辽宁减缓温室气体排放的控制目标，主要途径就是发展低碳经济，调整产业结构，力争到2015年，将万元产值能耗在2010年的基础上再降低20%，相应再减少二氧化碳排放1亿吨左右。
目前来看，资金和技术是我省发展低碳经济的严重障碍。辽宁正处在老工业基地改造的进程之中，总体来看现有技术水平相对落后、产业结构层次较低，这是辽宁省发展低碳经济的严重阻碍。因此，制定相应的支持辽宁低碳经济发展的财政政策机制显得尤为重要。通过建立相应的财政支持体系，来完善清洁生产和环保产业的投资机制，促进产业结构的升级换代；促进节能减排，推进新能源技术研发；运用市场机制与经济杠杆，引导企业从事低碳生产与经营；支持节能产品的推广和使用，鼓励节能环保产品使用和消费。这对于辽宁省有效实施低碳经济发展战略具有重要的意义和价值。
二、支持辽宁低碳经济发展的财政政策
（一）低碳财政投入政策
在财政预算层面，政府应加大对低碳技术和低碳产品的研发投入，将其作为转变经济增长方式的主要途径，建立以低碳技术为基础的内生经济增长路径 [1]。在企业生产层面，通过财税政策的支持和引导，使企业注重开发和掌握低碳核心技术，为社会提供低碳产品。在消费需求导向层面，通过税收激励政策，鼓励消费者购买低碳产品和竖立低碳理念，首先是要在政府各部门开展“低碳采购”，继而在在全社会开展和倡导低碳消费和绿色生活。同时，加大对高耗能的企业、高耗能的消费征税，通过税收来约束、引导企业与公众的行为。通过以上几方面财政政策的实施，建立全方位、多层次的财政支持体系。
1.加大低碳科技研发的经费投入。以低能耗、低污染为基础的低碳经济，一个重要的支撑就是低碳技术，因此，发展低碳技术成为低碳经济的必然选择。低碳技术并不是某一种特定的技术，而是一系列能降低碳排放量的技术措施，这就要求在经费投入上既不可以一次性地铺摊了，又不能只专注于某一方面，需要做到点面结合。既安排低碳基础研究的资金，又安排急需的应用研究资金。一方面，要大力发展节能与能效提高技术，也就是减碳技术，电力、交通、建筑、冶金、化工、石化等高能耗、高排放领域的节能减排技术，煤的清洁利用、核电等重大能源装备制造技术等。对于各种低碳技术的研究、开发需要提供充分的资金支持。除了政府财政资金的投入，还可以设立低碳基金。此外，要充分重视低碳技术的研发的同时，更要推进低碳技术的产业化，只有转化为低碳产品，才能实现低碳技术节能减排的作用。企业作为市场的主体，应该鼓励企业引进和吸收低碳技术，并将其商业化，要鼓励企业创造符合新兴产业发展规律的商业模式。这需要在财政和税收政策上给予支持和优惠，支持低碳技术的研发，鼓励低碳技术创新，实现资源利用的减量化、再循环与再利用[1]。另一方面，要增加对可再生能源和新能源技术方面的低碳技术研发支出，支持低碳技术创新，围绕低碳经济发展的能源技术创新包括：清洁能源、可再生能源等低碳以及无碳能源技术的开发和利用，形成稳定的财政资金投入。同时对于风力发电、太阳能、生物质能发电等可再生能源开发项目进行补贴，特别是要大力支持在农村大力发展生物质能源，通过将秸秆、稻壳等废弃物进行气化、固化后用于发电。要通过税收补贴降低可再生能源开发的成本，使其提高市场竞争力，以便大规模商业化推广，同时为加速这些行业的设备折旧提供财政支持。
2.发展循环经济，建立生态产业园区。循环经济是一种低碳经济发展模式，其核心是资源的高效利用和循环利用，就是以尽可能小的资源消耗和环境成本，获得尽可能大的经济效益和社会效益，其实质是减量化、再利用、资源化，基本特征是低消耗、低排放、高效率 [2]。
实践证明，建立生态产业园区是发展循环经济的最有效途径，生态产业园区包括生态工业园区和农业生态园区。从辽宁省实际出发，通过政府财政专项投入，选择一批工业基础较好、环境污染严重、特色较为明显的企业或园区作为生态工业的试点进行规划和开发，在不同的产业类别中建设生态工业园区示范点，对于园区的企业给予相应的税收优惠政策，进行绿色改造，在不同企业内实现清洁生产。建立农业生态园区就是要建立一个循环农业系统，进入这个系统的物质和能量在经过一个生产环节之后进入另一个生产环节实现再循环利用，并将实现农业生产经济目标与维护生态环境目标紧密地结合起来，生产过程低污染甚至污染零排放，实现环境污染最小化。通过财政政策的引导，可以在辽宁省的某个县区建设示范性的园区，可以结合社会主义新农村建设，通过省里财政投入一部分资金，市、县和村配套一部分资金，开展农村能源生态建设，其中重点建设的一项工程就是沼气工程，通过沼气池的作用把种植、养殖有机结合在一起，形成“农业废弃物―沼气池―农业生产”这种循环往复的生产模式，可以大大提高资源的利用率。
3.增加环保产业投资。世界上普遍将环保产业视为高新技术产业之一，发展环保产业可以获得双重效益，环保产业既可以成为地区发展新的经济增长点，同时还增加了环境效益。通过对于辽宁省具有优势和特色的产业如环保机械产业增加投入，对于环保产业实行减免税、减免土地使用费，从而调动投资主体的积极性，引导资金向环保产业流入，扩大环保企业的势力，为环保产业的发展提供有利的条件。
（二）激励市场主体节能减排的财政政策
要从生产和消费两个方面增加新能源产业发展的财政补贴和税收优惠。通过财政补贴性支出可以影响企业和个人的预期收益与成本，引导和调节低碳的生产和消费行为。通过减免税、费用扣除、加速折旧、投资抵免和提取投资风险基金等方式，对从事新能源企业、发展循环经济的企业、从事环保绿化的企业，实施以增值税、企业所得税为主的税收优惠政策，减轻企业低碳发展的成本费用，促进企业低碳技术研发与应用。
1.企业生产方面的激励政策。在政府预算中，加大对节能减排的支持力度和给予税收优惠，此外，不单只是采用税收直接优惠这一单一形式来促进节能减排，也要不断创新，采用间接优惠政策。如加速折旧，即对使用减少污染排放的技术设备、节能设备、采用循环利用设备等的企业，允许其对这些设备采取加速折旧的方法来计算提取折旧费。在促进能源节约、提高能源的利用效率方面，不单只是采用“低税率、低售价”的模式。而是要更合理、更有效地利用税收杠杆及综合利用多种税收政策来引导和规范企业与消费者的行为 [3]。政府应通过制定低碳产业发展的财政、税收政策，运用经济杠杆，引导企业从事低碳生产与经营。发展低碳经济，需要企业发挥主体作用，为此，应激励企业对低碳技术进行战略投资，发展低碳技术，尽早实现技术升级，规模化应用低碳技术，将企业社会低碳责任与产品质量、信誉结合起来，实现跨越式发展。
2.消费方面的激励政策。一是通过政府采购的方式，推广节能产品的使用，促使节能技术的普及。制定政府“低碳采购”政策，通过行政干预政府的购买行为，促进在政府采购中优先考虑对环境负面影响较小的低碳环境标志产品。二是可以利用财政补贴吸引用户购买节能产品，促进节能产品市场的发展。通过制定低碳产品消费鼓励政策，对低碳产品采取政策和税收方面的优惠，鼓励消费者购买，从而降低单位产品的生产和使用能耗。三是可以使用资源税、消费税、关税等税收工具，鼓励节能产品、可再生能源产品的进口和消费，提高节能减排的效率 [4]。
（三）制约市场主体高能耗的税收征收政策
1.改进资源税。目前资源税征收依据是资源级差收入，不能正确反映资源的价值，也并未考虑资源开采造成的环境影响。今后改革的方向:一是完善资源有偿使用制度，把土地、森林、山岭、草原、水、动植物、海洋、空间等自然资源以及社会资源逐步纳入资源税征收范围；二是提高资源税税负水平，按照推行“从价定率”方式，应当结合资源的稀缺程度、人类的依赖程度、资源及其替代品的开采成本及该行业利润等因素来确定课税税额或者应税税率，提高再生周期长的自然资源和不可再生的稀缺能源资源的税率；三是改进计税依据，将现行能源税按销售量为计税依据改为按实际生产量计税，减少滥采滥用。
2.调整环境税。环境费是政府征收的与环境相关的各种费用，政府对企业征收环境税，可以调节企业的行为，达到节约资源、保护生态环境的目的，此外还对财政还有一定得贡献。目前辽宁省基本上是采取对超标排放污染物的企业进行惩罚性收费的环境治理方式，但由于现行的排污收费标准偏低，造成企业缺乏治理污染的积极性，宁肯受罚付费也不愿意治理污染。为此，今后辽宁省的排污收费的范围应进一步扩大，收费标准也应该进一步提高，城市生活污水、生活垃圾的处理处置费标准也要有所提高。工业“三废”排污费将在达标排放的基础上，依据污染物排放总量征收，一氧化硫、汽车尾气等污染物将通过资源附加税的形式征收。
3.试点推行碳税征收。碳税被认为是减少碳排放最具市场效率的经济乎段之一。碳税是一个混合型税种，是对一氧化碳排放行为征收的一种环境税，它的税率由该能源的含碳量和发热量决定，不同的能源由于含碳量和发热量不同，会有不同的税负，低碳能源的税负要低于高碳能源的税负，征收碳税可以从源头上对资源使用进行调节，促进企业在生产过程中进行节约碳资源的技术创新 [5]。另外，环境税征收所得也可以用于对低碳技术本身的支持与投资，从而促进绿色产业的发展。对高碳产业征收碳税已纳入国家“十二五”规划，辽宁也应该在一些污染较大的行业开展试点，首先要在重工业领域实施，然后在建筑、交通和公共事业等领域推广。除了开征碳税，对于高耗能、高污染产品征收消费税以及提高能源税税率也应纳入绿色税改计划中，增强税收的环保功能。
参考文献：
[1]施恬.从低碳经济的特点看中国经济发展的路径选择[J].企业经济,2011,(3):61.
[2]徐玖平,李斌.发展循环经济的低碳综合集成模式[J].中国人口・资源与环境,2010,(3):1.
[3]基于外部性理论谈低碳经济发展的财政政策选择[J].商业时代,2011,(6):48-49.
[4]罗宏,裴莹莹,冯慧娟,等.促进中国低碳经济发展的政策框架[J].资源与产业,2011,(1):25.
[5]包颉,侯建明.基于低碳经济的中国产业体系构建研究[J].商业研究,2011,(3):144.
[责任编辑 刘娇娇]
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