《中华民国矿业法》及其当代价值
来源:用户上传
作者: 纪乃旺
摘要：《中华民国矿业法》为规范矿业市场、防止无序竞争、保护稀缺的矿产资源，对采矿权的设置原则和煤炭资源开采边界作出了明确界定，以从源头上制止危害公共利益和侵蚀他人权利现象的发生。同时，为保障法规的有效实施、防止各类违规现象的发生，《矿业法》又确立了对矿业市场加强宏观监管的采矿权召回制度。该法规及其规定的划界原则和召回制度，对于中国当前正着力进行的矿区和矿业规范化管理制度建设具有重要借鉴意义。
关键词：《中华民国矿业法》 划界 召回
中图分类号：D92 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）28-0121-03
自19世纪中叶中国被推向现代化道路伊始，作为近代工业支撑的煤炭资源的开采便成为国人关注的焦点之一。而中国积贫积弱和弱国无外交的现实、工业基础和生产技术的惨淡之状，被迫选择了允许外资介入和大规模引进国外技术的外发型工业化道路。到19世纪末和20世纪初，在外国资本刺激下逐步发展起来的民族工业和在亡国灭种的威胁下逐步觉醒的国民，开始意识到产权的重要性，于是自发地掀起了一场旷日持久的以实业救国和争回权利为主题的护权运动。该运动不仅在有效维护国家主权包括收回煤炭开采权方面成绩卓著，而且对于推动民族工业的发展乃至其大规模地介入采矿业发挥了积极作用。随后，北洋政府和南京国民政府对发展民族工业的自由放任政策，促进了市场机制的发育，到20世纪30年代，市场环境开始成型，中国经济进入类市场发展阶段。但此时，由于国家经济力量和工业技术仍相对薄弱，不得不放开几乎所有经济领域，容许乃至鼓励私有经济的进入，而政府的主要职责是强化管理和监督，积极引导产业的良性发展和循环。具体到矿业而言，1930年南京国民政府成立实业部，将原有的农矿部并入其下，主要负责矿产资源的勘察、开发规划和制定相关的法规条例；而经济部负责矿业权的设置、转让审核和监督管理。这种将政策制定与具体实施和监管分割开来、既有明确分工又相互制约的管理体制，符合现代科层制的规范，也有利于保障法令法规的贯彻落实。
由于当时煤炭业仍主要由私人经营，规范开采市场、加强宏观监管的问题便显得尤为突出和必要。1930年5月，南京国民政府颁布了《中华民国矿业法》（下简称《矿业法》）[1]；其后历经五次修订，到1942年已相对完善。
一、开发经营：划定边界
《矿业法》在确立国境内所有矿产资源“均属国有”这一根本原则的基础上，为规范矿业市场、防止无序竞争、保护稀缺的矿产资源，除对违规经营者实行召回管理制之外，主要是对采矿权的设置原则和煤炭资源开采边界作出了明确界定，以从源头上制止危害公共利益和侵蚀他人权利现象的发生。该原则的主要内容可以概括为以下三点：
1.设置禁采区，保护国家和公共利益。鉴于煤炭开采对波及地面设施和建筑物的危害，民国《矿业法》明确规定，属于下列三种情况之一者不得设置矿业权：一是“于炮台、要塞、军港及一切军用局厂有关系曾经圈禁之地点”，二是“距离商埠、市场、地界一公里之内”，三是“距国有、公有建筑物、国葬地、铁路、公用道路、紧要水利及不能移动之著名古迹等地界15公丈以内”。该规定充分体现了国家和公众利益之上的原则，而主权国家政府的主要职责就是要保护该利益不受侵犯。
2.限制小矿业，倡导对资源的集中规模性开发。民国《矿业法》规定，符合下列情况之一者方可设置“小矿业权”即允许小规模开采：一是“交通不便地方（并）经该省主管官署呈明经济部核准为小矿业区域者”，二是“矿量甚微无大规模经营之价值者”，三是“矿业未发达之区域、其矿产物为该地方所需要者”。该法规同时规定，对于第一种情况如“经济部认为必要时得撤消之”，即当“交通不便”的条件丧失或国家主管部门认为有集中开发价值时，便可随时撤除此前设置的小矿业开采权改为“国营矿业权”；这充分体现了国家为提高资源利用率而倡导的资源规模开采优先的原则。
《矿业法》规定，除上述三种情况之外的其他矿区，均设置为“国营矿业权”，由国家组织集中规模性开发，不允许小矿介入。这种明晰分割和界定国家集中开发区与私人小规模开采区域的规定，是从源头上遏制小矿业泛滥及其自发的跨越边界行为、防止资源破坏性开采的明智选择，从而可有效地实施资源的保护性开采、减少资源浪费。且事实上由于负责审核矿业权设置的经济部把关甚严，小矿业权被主要限定在“矿量甚微无大规模经营之价值”的区域，不仅有效地防止了其对国家集中开发区的侵入，而且又充分发挥了小矿业灵活多变的开采优势。
对于国家划定区域矿产资源的集中开发，《矿业法》规定了三种方式：一是“国家自行探采”，二是将开采权转让给地方政府，三是由私人承租。为适应市场经济发展的需求及减轻国家投资的压力，法规规定即便国家力量组织开采，仍需采用市场化经营方式，即采取“公司组织”形式并“准许私人入股”；对于私人承租者，要与经济部签订契约，“载明承租期限及每年租金并应斟酌该矿实地情形，定明每年最低产额及每年最低投资额”。这些经验对于中国当前正准备推行的上述开采权有偿转让制及国有煤矿的市场化管理经营取向，均具有借鉴价值。
3.明确产权范围，划清矿区内部边界。为防止越界开采和争夺资源现象的发生，《矿业法》规定，探矿或采矿呈请地如“与他人矿区相重复”且“矿质为同种”，“其重复之部分不得核准”；如审核时出现差错要及时纠正，即“矿业呈请地之一部与他人矿区相重复致错误核准时，经济部或省主管官署得限令呈请人订正”。如果在实际操作过程中不得不越界开采的话，即“矿业权者因矿床之位置形状必须掘进邻接矿区时，应与邻接矿业权者协商、取其承诺字据并附矿床图说，呈由省主管官署转经济部将矿区增改”；亦即，在开采过程中即便不得已越界，也必须取得产权人的同意并报请最高主管部门同意，否则即为违法行为。
那么，对于违反上述规定者，即如出现损害国家或公共利益、私自进入国家划定规范开采区、承租人违规经营即达不到规定年产量和投资额或拒绝交纳年租金、未履行正当手续而侵入他人开采边界等现象，该如何制止和惩处？对此，《矿业法》确定的召回原则对于我们当前的规范市场管理也颇具参考价值。
二、市场监管：替补召回
为保障法规的有效实施、防止上述各类违规现象的发生，《矿业法》又确立了对矿业市场加强宏观监管的采矿权“召回”制度，规定获取矿业权者如“有下列情事之一时，其矿业权应即撤消”。它包括一是“登记后无不可抗力之故障二年内不开工或中途停工一年以上者”；二是“将矿业权移转或抵押于外国人者”；三是“矿业有害公益无法补救者”；四是“无正当理由不纳矿税两期以上者”；五是无正当理由不依照规定订正矿区者，即如“矿业呈请地之一部与他人矿区相重复”或“矿区之位置形状与矿床之位置形状不合致损矿利时”，矿区呈请人或矿业权拥有者未按官方指令及时更正者；六是“以诈欺取得矿业权者或违法私自采矿者”。对于最后一类情况，《矿业法》第八章的“罚则”还规定，不仅要对其“处三年以下之有期徒刑”，还要“没收其所采之矿产物”，如开采矿产“已出售或自用时应追缴其相当代价”。
从上述规定不难发现，矿业权召回制的制定，主要是为维护公共和国家利益及矿区秩序、保护矿产资源及其生产的正常进行、保障矿业权转让制度的有效实施，这对于中国当前迫切需要解决的矿业市场监管制度的重构，具有重要的现实启迪意义。另外，对于上述被召回矿业权者的先期投入及设备等固定资产的处理，《矿业法》规定了由产权人在限期内“自行处置”的原则，即被撤消采矿权者应在“一年内自行处分其他矿业财产”，以便及时替补，转租其他承领者。而对于国家正常回收的矿业权，即“租期届满国家收回自办时”，《矿业法》制定了有偿召回制，“对于原租借人矿业上使用之财产或设备，应公平估价收买之”。这表明，《矿业法》在确立国家利益至上原则和维护国家权利的同时，充分保护合法经营者的权益，从而体现了市场经济条件下政府正当行使自身职能的规则。
三、《中华民国矿业法》的当代价值
重新解读《中华民国矿业法》，从该法规的设置到作为宏观矿业市场管理的核心性划界原则和召回制度，应当说对于中国当前正着力进行的矿区和矿业规范化管理制度建设具有重要借鉴意义。
1.该法规的制定时日和设计目标，体现出及时有效的法律规范对保持产业健康成长的重要性。在1930年初南京国民政府大局初定即刚刚完成国家统一任务并开始投入发展实业、全面推进工业化进程伊始，就制定出一部较为完善的矿业管理法规。这种及时以法规的形式规范产业发展的做法，既是培育市场机制和适应市场经济内在发展要求的明智选择，更是保持该产业乃至整个国民经济健康成长的关键或决定性环节。这也从反面证实，对一个主权国家的政府来说，发展工业乃至整个国民经济，必须要有明晰的思路和长远的目光，那种竭泽而渔式的产业政策，不仅从根本上于事无补，而且其负效应在很长一段时期内都难以消除。很显然，预先防范性的规范能收事半功倍之效，而发现问题后的补救性处理往往事倍功半。
2.该法规分割矿区的手法，体现了正确处理中央与地方关系的基本准则。20世纪30年代初的中国所面临的中央与地方关系更为复杂和严峻，此时南京国民政府虽通过二次北伐完成了统一大业，但此后十几年间地方的离心倾向一直非常强烈，故在制定直接涉及地方利益的矿产资源开发政策时，如何正确处理与地方政府之间的关系，成为一项重要的考量。《矿业法》对矿区分割和划界的规定，便是正确处理二者之间关系的典范；禁采区和“国营矿业权”的设置，充分体现了国家和公众利益至上的基本原则，而设立“小矿业权”及“国营矿业权”转让时地方政府优先承租的规定，表明在确保国家整体利益的前提下充分尊重和照顾地方利益的准则。显然，如果不考虑地方的利益需求，不仅矿区秩序难以维持，而且维护国家整体利益的设计也就成了空谈；相反如走向另一个极端的话，或者说矿区管理完全失控，不仅不利于国家的政令畅通和中央权威的巩固，同样不利于国民经济的协调发展。
应当说中国目前所面临的中央与地方关系的复杂和严峻程度，并不亚于那时的南京国民政府。以“放权让利”为主要内容的中国市场化取向的改革，其最直接和突出的政治后果，便是地方主义（localism or regionalism）的兴起。改革之前基本由中央政府垄断的许多重要权力，在改革过程中被下放到地方，特别是很多经济权力被下放到了地方政府。因此，地方政府拥有相当的自主权来计划和指导当地经济社会发展。随着这种发展，地方政府在不断地发展出越来越强烈的地方利益观念，反过来在地方经济的基础上开始形成相当程度的地方政治自主性。该问题在煤炭资源比较丰富地方，便显得尤为突出。在这种几乎已经定型化的二元利益格局下，亦即至少在短期内无法改变这种权利布局的情况下，当前较为可行的选择应当是在认可地方利益的前提下，以不违背国家整体利益为基础，尊重现实格局并适当照顾地方利益；否则，不仅试图强化宏观管理的制度变革难以推进，即便现有的均衡格局也有被打破的可能，矿区秩序将陷入更加无序的混乱状态。
3.在对矿产资源的管辖方面，《矿业法》的一些原则，同样可资借鉴。民国《矿业法》的“总则”第1条就明确规定“中华民国领域内之矿均为国有”，这就通过法律的形式确立了所有矿产资源只能归国家所有的核心理念。同时为保障矿产所有权的归属地位，南京国民政府又规定所有矿产资源使用权转让的最终决定权归经济部，即便小矿业权的租借，在省主管官署批准后也要“转经济部核准”。据此，在当前中央规范煤炭资源管理市场之时，应当进一步确立矿产资源的所有权只属于国家的意识，并从法律和宣传两方面着手强化该意识的主体地位，以便为新的矿产资源使用权的转让和新管理制度的确立奠定思想基础。
参考文献：
[1]立信会计师事务所.矿业法规[M].上海:立信会计图书用品社，1943.[责任编辑 陈丽敏]
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-391961.htm
