中国大陆金融风险法律防范问题研究

来源:用户上传      作者: 李连峰　候　坤

　　摘要：中国金融体制的改革，强化了政策性银行即人民银行的监控作用和能力、不按行政区域而是按大区设立人民银行等。这样做虽然在行政和监控上摆脱了国家政策性银行地方化并强化了监控能力，也带来了一定的效果，但对国有商业银行来讲实质性的东西没有改变，商业银行并没有真正建立起现代企业运行机制。在加入世贸组织过程中，我们必然会面临着来自国内外的各种挑战与风险，对向世界洞开的中国大陆的金融市场，其潜在风险也在不断加大。风险一旦由潜在变为现实，就意味着将要发生金融危机。面临开放的中国大陆的金融市场和世界金融对中国大陆金融市场的冲击，分析中国大陆金融业风险的法律防范尤为重要。
　　关键词：金融风险；大陆金融市场；法律防范
　　中图分类号：DF411.91文献标志码：Ａ文章编号：1673-291X(2008)18-0139-03
　　
　　一、我国大陆金融市场出现的法律缺陷
　　
　　市场经济就是法治经济，只有严格的按照法律规范才能保障市场的有序运行和经济的健康发展。在金融体制改革的过程中，金融市场的法制化进程中存在不足。
　　（一）市场经济法治化滞后对金融市场法治化的影响。
　　我国社会和经济生活尚未完全实现法治从而影响到金融市场的法治和规范。应该讲，自改革开放以来的二十多年，民主法制建设取得了显著的成就，法制在社会和经济生活中也日益显现出它的重要性。如果仅仅从理论上讲，我国已经进入了法治社会。但就社会实践来看，要实现实质意义上的法治，还有相当长的一段历程。一是人治权治的根深蒂固阻滞了法治的进程；二是法律的普及不到位很难使国民学会守法、用法；三是国民的综合素质跟不上法制形势，影响到法律的贯彻实施。社会和经济生活没有完全进入法制轨道也必然会影响到作为市场经济之组成部分的金融市场的法治和规范。
　　（二）政府缺少法治精神意蕴制约金融市场发展
　　政府机构的不依法行政影响了金融市场的法治。很多政府官员所崇尚的是权力，而不是法律，这就导致了政府在对金融市场的管理上，不是依法而是依权，使金融市场失去了法制保障，而权力管理的随意性则会导致金融市场缺乏规范和秩序，对违反市场规律的行为和做法缺乏法律的强制性规范和纠正。实践证明，政府机构对金融市场管理行为的不依法和强权干预金融机构信贷，导致了上万亿元贷款变成了“不良资产”，这种教训是深刻的，金融市场的法制缺陷已经到了非规范和纠正不可的时候了。
　　 （三）金融业立法没有形成以金融法为核心的法律体系
　　金融机构内部管理的不法治和非金融机构的金融活动的缺乏法治。现时我国金融机构内部管理很大程度上还是按行政化模式管理，自然管理上很大程度依赖的是权力，而不是法律制度和运行规则，就造成了内部管理上人为因素较多、随意性较大而法制因素少、法治度低。产生的大量呆帐、坏帐都跟这一原因有关。非金融机构的金融活动亦缺乏法律规范和有序性。
　　金融立法上也存在缺陷。一是有些金融立法还不系统，涵盖不完全；二是立法滞后，主要是立法上没有能够很好地结合金融市场的发展，立法缺乏前瞻性，立法宗旨落后。三是没有金融风险防范法。面对潜在的金融风险，尤其是近期号称世界金融领头羊的美国所爆发的金融危机给我们的警示意义非常重大，未雨绸缪，制定金融风险防范法是非常有必要的。
　　（四）执法环境对金融业保护缺少力度
　　司法审查权及司法强制力在金融市场管理上的发挥还不到位。主要是司法强制力在处理涉及金融纠纷的案件时，强制力显得软弱，没有发挥应有的司法保障作用。这也与目前我国司法机关的宪法地位不落实，缺乏司法权威有很大的关系。
　　
　　二、中国大陆的金融市场金融风险的法律防范
　　
　　（一）金融市场必须实现法治化
　　现代发达国家都是法制国家，而不是人治权治。把政府的行为、公民的行为、企业的行为应当依据法治方法规范每个行为。金融机构的性质、地位、体制、职能作用、相互关系、运行机制及监督措施等都应当以法律的形式固定下来，然后以法治的形式运行和操作。目前，中国在这方面的立法比较滞后，虽然颁布了几部法律，制定了一定的行政法规，但是对金融业的涵盖还不系统。发展经济术语是：以“项目为载体，大力发展经济”，而项目的资金不论大小主要依靠银行借贷，如果银行企业对这种需求唯政府意志是从，而没有法律作为保障行使自己的主动信贷审查权的话，那么金融机构就变成了行政机构的附庸，银行资金也就真正变成了政府的金库，金融企业就完全丧失了经营自主权。所以必须从法律上，明确金融企业的地位和权责，以对抗来自外部的干预和压力，确保金融企业作为独立的经济主体自主经营自负盈亏。
　　法治最重要的体现是政府依法行政，对待金融企业，政府的观念必须改变，金融机构是独立的经济主体，政府与金融企业的联系应当在法律法规规定的范围内，而不是违反法律、行政法规和信贷政策，强行施加压力，迫使金融机构为所不愿为的事情，从而使金融企业违反金融信贷的运行规律，做出有损经营自主权和企业利益的行为。同样，金融业要求政府对金融业的行为必须以法律为依据，不得超越法律，法治才能实现。政府的行为符合法律规范，对于金融业就是最好的危机防范措施。政府对金融行业的监管应该是依法的“宏观调控”。
　　金融企业的运行要依据法律行事，运行过程必须严格按照法律的规定进行，商业银行须按照《商业银行法》关于“商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则，自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的规定进行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束。不论是执行中介职能，或是其他职能，都必须严格按照法律法规进行，包括对政府申请的借贷或是政府作为中介介绍的借贷，亦应当按照法律法规的规定审查处置，而不应当屈服于行政权而放弃自主经营权。如果违反法律和行政法规来满足或者说屈服于政府的行政不当干预，其结果永远是负面的。所以，在整个金融机制运行过程中，一方面要有法律法规涵盖，即有法可依，另一方面，更应当做到有法必依即实行法治，这是防范和化解金融风险的最好办法。
　　对非银行金融机构进行立法涵盖和法制监控。非银行金融机构其市场活跃程度不亚于银行金融机构，如股市、彩票业、保险业等等。这些非银行金融机构所进行的可以说是虚拟经济，对这种虚拟经济需要有严格的法律和游戏规则进行规范。这些非金融机构其运行过程所潜在的风险不亚于甚至要大于银行金融机构。而且这些虚拟带有泡沫成份和虚假现象，一旦暴露就会导致金融危机的发生。所以对非银行金融机构亦必须要严格法律涵盖并进行严密的法制监控，这也不失为风险防范和化解的和良好措施。
　　强化司法审查权对金融市场的规范和管理作用。充分发挥司法强制力，制裁金融违法行为，为金融市场的规范运行提供强有力的司法保障。通过对金融犯罪的惩治和对金融违法的制裁来保障金融市场的健康发展，实现金融市场管理的法制化。
　　（二）金融市场内部建立防范措施
　　为有效控制和防范风险，保证规范化发展，必须从金融市场内部建立防范措施。
　　1.建立信用评价中介体系。贷款风险形成在很大程度上与社会信用缺失有关。目前，要着手改善立法环境，尽快建立起企业和个人信贷评价体系，为企业和个人信贷业务创造条件，避免企业和个人信贷操作过程中对借款人过多的主观判断而容易形成的道德风险。上海率先推出的“个人征信系统”及其运行情况充分证明：建立个人信用评价体系不仅是我国银行业发展的需要，同时，也是促进个人信贷业务健康发展的有效措施。企业也应该建立“企业征信系统”，企业成立后必须到人民银行办理征信登记，方可开设账户。

　　2.对营销人员实行额度分级管理，高额度人员进行实时监测。个人贷款的分散性特点决定了现在流行的营销方式是（员工）个人担保营销。在抵押合法、手续合规的情况下，单个营销人员可对多个借款人提供担保，一般没有上限限制，这样虽然推动了个人贷款业务的发展，但当累计营销额度超出了担保人的偿付能力后，一旦借款人出现还款危机，担保人也无法承担连带责任，债权悬空，形成风险。因此，应对营销人员进行类似于客户经理的分级管理，给每一级别的营销人员设定一个担保限额，同时对那些高额度的人员建立台账，实行实时监控。
　　3.简化个人贷款手续，更改、缩减非必要流程，尽量做成“一站式”、“直客式”业务。同时，加强贷前调查，切实把握好贷款用途，为客户做好参谋，提出建议并给予办理合理期限的贷款，让客户觉得贷款物有所值。用贴心的服务换取客户的信任和尊重，从更高层次上防范风险的形成。
　　4.保险在贷款防范中的运用。不可否认，有贷款就必然会有风险。合理地运用保险，对于防范和化解贷款风险，不失为一条新思路。以房屋为抵押向商业银行申请贷款的具有完全民事行为能力的自然人均可参与个人贷款抵押房屋综合保险。实际的贷款业务中，符合本保险条件的占绝对多数。个人贷款抵押房屋综合保险包括财产损失保险和还款保证保险。财产损失保险是指在保险期内由于规定的原因造成保险单据上列明的保险财产(一般为房屋以及附属设施和其他室内财产)直接损失的，保险人依条款的约定负责赔偿。还款保证保险是指被保险人在保险期限内因意外伤害事故所致死亡或伤残，以及被保险人失踪后被人民法院宣告死亡而丧失全部或部分还款能力，造成连续三个月未履行或未完全履行个人房屋抵押贷款合同约定的还贷责任，由保险人按规定的偿付比例，承担还款保证保险事故发生时被保险人应承担的全部或部分还贷责任。该保险非常适合于现阶段个人房屋抵押贷款。合理地运用该险种，可以将由意外事故导致的风险转嫁给保险公司，从而在很大程度上防范贷款风险。对于非房屋抵押的个人贷款，则可以采用借款人人身意外伤害险等险种来转移贷款风险。
　　（三）制定宏观调控法和金融风险防治法
　　制定宏观调控法，在控制新的不良贷款方面，首先加强银行资本对它信贷扩张的约束，进一步提高商业银行资本金充足率的要求。其次，要提高银行贷款发放、审批、不良贷款收回及管理的尽职尽责要求。既做信贷人员又做信贷风险管理人员的状况必须得到彻底改变。在银行业内部建立风险控制体系，建立合规的操作和管理文化，增强决策的独立性和专业性，更多以市场的方式处理不良贷款。要通过鼓励引进战略投资者，加大战略投资者在管理过程中的分量和作用，引进先进的管理方法和管理手段，提高银行的资本约束的力量。
　　中央银行，对商业银行和非银行金融机构进行合理性的经营引导，并监控它们在经营运行过程中的合法性。强化中央银行对世界金融市场的信息收集和国内银行的运行监测及对市场冲击的预测，做好抵御外来冲击的事前准备和防范，增强对非银行金融机构的监控，引导它们向合法、合理性方面运行。国家的宏观调控行为还应包括国家行为本身的合乎国力的要求和根据，所发国债要求最主要的是其投向必须是有效益回报的行业和项目，确保国债的如期回收和对债权人如期兑现其债权及债权利益。
　　制定金融风险防治法，对潜在的金融风险，实行防范立法是非常有必要的。防范立法可以使日常的风险防范做到有法可依，也为一旦金融潜在风险变为现实而发生金融危机时的处置有法可依。有了立法，可以警示人们金融风险的潜在，并明确在处置和防范工作中他们的权利和义务以及应当承担的法律责任。金融风险防范处置法必须明确防范处置的权利义务主体范围，防范的基本原则、法律措施以及法律责任等。进行金融风险防范立法做到有备无患，对金融风险的防范和处置具有非常重要的现实意义。
　　对金融风险的防范是综合性的，不仅仅依靠金融机构本身自我约束和防范就可以完全做到的。国家对金融机构及其运行状况必须依法进行监控。金融风险的潜在，金融危机的发生，其原因是综合性的，不仅仅是金融机构经营不当和应对不力的问题。对整个国家的政治、经济运转，只有国家行为才可能实现调控。所以对金融风险的防范必须加强国家对金融业的宏观调控，运用市场经济杠杆对金融业的运行进行宏观上的监控。
　　
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